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BNO由旅游证件变归化条件 学者:中央或“二次释法”反制

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反修例风波“反”来了《香港国安法》,英国遂为俗称“BNO”的“英国国民(海外)护照”持有人扩充原本承诺不会赋予的“居英权”,推出将于下周日(1月31日)开放申请的“5+1”入籍方案。外界普遍相信中国大陆必然出手反制,然而,究竟是针对所有BNO持有人还是只打击透过BNO取得英国国籍人士,到底会“取消中国公民身份”还是“禠夺香港居民资格”,政圈众说纷紜。全国港澳研究会理事田飞龙接受《香港01》查询时便指出,最可行的做法是全国人大常委会针对1996年因应《中国国籍法》在香港适用的解释进行“二次释法”,不但不再承认BNO作为旅游证件,连带限制BNO持有人在香港的民事与政治权利,而两者均需特区政府修订本地法律加以执行,才能破除港人对英殖遗产的心理依赖。

到底是谁“违反《中英联合声明》”?

每每涉及“一国两制”纷争,总有人祭出“违反《中英联合声明》”,是次“BNO扩权之争”也不例外。英国便是以“《香港国安法》违反《中英联合声明》、损害香港言论自由”为由,推出“5+1”方案,容许BNO持有人及其家属,延长免签证入境逗留期限由六个月至5年,期间享有工作或教育权利,其后可以申请永久定居,再居住多1年便可申请入籍,正式成为英国公民。然而,环顾《中英联合声明》,当中没有列明香港不能制订《国安法》的条文,而是重申香港特区依法保障包括言论自由在内的各项权利——不过,即使是联合国《公民权利和政治权利国际公约》也指出,“自由”之权并非至高无上,而是附有特别责任和义务,需要加以法律限制,以尊重他人权利、保障国家安全、维护公共秩序、保护公共卫生。

中国也批评英国的“5+1”方案“违反《中英联合声明》”,原因何在呢?那先要厘清BNO的根源——《中英联合声明》备忘录当中,英国明确承诺香港回归后,原有可以自由出入英国但不具居留权的“英国属土公民”(即在1983年前取得香港永久居民身份,或1983年后在香港出生人士)将不再是“英国属土公民”,“但将有资格保留某种适当地位,使其可继续使用联合王国政府签发的护照,而不赋予在联合王国的居留权”;由于当时500多万香港人口当中,有350万人拥有“英国属土公民”身份,另有200万人具备申请资格,鉴于“香港回归”可能触发“移英潮”,英国为控制移民人口特设“英国国民(海外)”身份供后者申请,容许他们免签证前往英国,但不享有居留权,也不可于中国地区享受领事保护权。于是,全国人大常委曾于1996年就《中华人民共和国国籍法》在港实施进行解释,重申所有具有中国血统的香港居民,不论是否持有“英国属土公民护照”或“英国国民(海外)护照”(即BNO),都是“中国公民”,但可继续使用英国签发的旅行证件前往其他地区,惟不能在中国(包括香港)享有领事保护,而拥有外国居留权的香港中国公民同样如此。

“5+1”方案改变BNO法律性质

全国港澳研究会理事、北京航空航天大学法学院副教授田飞龙解释,基于《中英联合声明》以及相关谈判,BNO在法律本质上属于港英殖民遗产,既是英国与香港居民之间残留的一种身份联繫,也是中英双方确认的一种妥协性安排——即中方承认BNO属于合法旅行证件但不承认领事保护资格,而英方承诺不将BNO升级、甚至改变性质成为完整的公民护照。田飞龙强调,在原有协定之下,BNO仅仅是旅行证件,而不涉及入籍、投票、长期居留等等与“公民权利”相关的资格;然而,当英国推出“5+1”方案为BNO扩权,并透过修订当地《国籍法》将其纳入“公民护照”序列,明显改变了BNO本身的权利和法律的性质,也就是违背了《中英联合声明》当中“不赋予在联合王国的居留权”的承诺。

英国去年中公布扩权方案后,已经引发中国外交部强烈反弹,表明考虑不再承认BNO作为有效旅游证件,并且保留采取进一步措施的权利。经过反修例风波的跌宕,加上中美贸易战后国际利益格局的重构,外界普遍相信中国必然强力出手反制,而临近方案啟动申请之日(1月31日),政圈更对措施议论纷纷,认为除了否认证件有效之外,可能会有更大力度的反制,当中主要涉及两大问题——首先,对于针对对象,是所有BNO持有人、是“5+1”方案申请者、还是最终透过方案取得英国国籍人士?其次,对于相关权利,会“取消中国公民身份”、还是会“禠夺香港居民资格”?

“二次释法”在中英之间二择其一

田飞龙认同,中央除了考虑不再承认BNO是旅游证件之外,可能追加更多反制,包括取消香港BNO持有人的政治资格和福利待遇,以达致一个“强制切割性”的国籍法律状态,着有关人士在“居英权(英国公民)”和“居港权(中国公民)”之间二择其一。

有人会问,BNO明明只被当作旅游证件,为什么连带要被取消政治资格和福利待遇?田飞龙解释,中央或以“全面管治权”及“涉外国家利益斗争”这两点着眼反制,因为BNO的升级变性可能导致“移民”之门大开,从而损害香港人心稳定和资产安全,既破坏香港繁荣,也影响香港居民身份制度和合法基础;因此,如果香港居民坚持“爱国爱港”,“对变性了的BNO证件不再迷恋”,则仍可以完整享有《基本法》保障的全部合法权益,但如果有人为了迎合英国而做“两面人”,则必然丧失既有权益,即在《基本法》当中以“香港居民”为基础的所有权利和福利。至于个别一心准备移民英国而自愿放弃香港权益人士,田飞龙认为这属“个人自由选择”,中央不会刻意阻止,但他也提醒这些“移民族”需要审慎思考,如果选择成为百分百的英国公民,就不应再与中国及中国香港具有任何法律身份联系,因为两面取利的时代正在终结,而原有的法律环境也在快速变化。

那么,从具体操作而言,中央可以采取什么法律手段?由于当中涉及与《中国国籍法》在香港落实的制度调整,田飞龙研判,最可行的方法是“二次释法”,即由人大常委对已纳入《基本法》附件三、曾于1996年通过的《关于〈中国国籍法〉在香港特区实施的几个问题的解释》(下称《解释》)再次进行解释——不但不再承认BNO作为旅游证件,连带限制BNO持有人在香港的民事与政治权利,而两者均需人大常委透过释法提供清晰宪制依据,再由特区政府修订本地法律加以执行。田飞龙相信,基于香港社会对《基本法》的习惯依赖,以及中央政府对香港稳定的政治考虑,加上《基本法》本身所具备的应变机制,“二次释法”应该比较容易获得港人的理解和认同;另外,这也有助部份港人破除对BNO身份的幻想,令港英殖民遗产下的心理依赖和利益联繫越来越薄弱和不堪。

三种情况决定香港权利

我们不妨沙盘推演一下,如果根据《解释》进行“二次释法”,可能出现什么变动?翻查《解释》,涉及BNO的第二条列明,“所有香港中国同胞,不论其是否持有‘英国属土公民护照’或者‘英国国民(海外)护照’,都是中国公民。自1997年7月1日起,上述中国公民可继续使用英国政府签发的有效旅行证件去其他国家或地区旅行,但在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述英国旅行证件而享有英国的领事保护的权利”——从条文可见,若要进行反制,最直接的是增设附属条款,列明鉴于英国单方面改变BNO的法律性质,所以中国无法再将其视为旅行证件;不过,如果要连带取消其政治资格和福利待遇,究竟可以怎样做呢?须知道,《基本法》以“香港居民”为基础赋予相关权利,若要取消BNO持有人有关资格,或须厘清他们还是否“中国公民”和“香港居民”。

鉴于BNO持有港人一旦透过“5+1”方案入籍英国,便会出现“双重国籍”的问题,届时相信中国可能会贯彻“单一国籍”原则,而不再承认他们的“中国公民”身份,这就可能出现几种情况——第一,不是“中国公民”,但是“香港居民”中的“永久性居民”,那就不能再使用“特区护照”和“回乡证”,但仍可享有选举权利、申请公共房屋、廉价公营医疗服务、免费基础教育、领取综合援助、任职公务员;第二,不是“中国公民”,但是“香港居民”中的“非永久居民”,那除了医疗和教育之外,上述其他权利均不得享有;第三,不是“中国公民”,也不是“香港居民”,即彻底与中国和香港无关,所有权利都无法享有。

香港身份制度的混乱怎样解决?

不过,值得一提的是,如果中国贯彻“单一国籍”原则而否认透过“5+1”方案入籍英国港人的“中国公民”身份,那么,对于上述《解释》也有涵盖的另外两类具有中国血统的香港居民——因“居英权计划”而获得英国公民身份、拥有其他国家居留权,又应否继续“只眼开只眼闭”地默许“双重国籍”的存在,即继续把他们视为“中国公民”和“香港居民”,也容许他们使用有关护照出入其他地区,只是不可在中国地区享有领事保护权利?

所谓“一码归一码”,是次BNO扩权之争,的确没有道理“波及”其他基于历史原因所形成的既定事实,所以“二次释法”只应涉及BNO持有人;然而,世界政治波譎云诡,香港也刚经历重大社会动荡,以往基于“隻眼开隻眼闭”的“民心疏离”问题显而易见,那又应否把“单一国籍”原则贯彻到底,即一并处理其他国籍问题?这恐怕也是不能迴避的现实。

建立“中国香港公民”身份制度

“单一国籍”的原则缘何重要?这与国民的政治忠诚和权利义务息息相关。而无论国籍问题如何解决,其实香港居民身份制度本就非常含糊,长期令“香港永久性居民”当中的“中国公民”陷入这种“两面不是人”的尴尬处境。在宪法学上,“公民”才是“基本权利”的主体;然而,基于“一国两制”,《基本法》当中从来没有真正意义的“公民概念”,而是以“香港居民”作为“基本权利”的主体,当中又以“永久性居民”作为“政治权利”的前提,但同时又要求“香港居民”履行和国家相对的“公民义务”和“政治道德”。

《香港01》早就呼吁香港修正现行“居民本位”的身份制度,改以“公民为本”,建构一套专属于“中国香港特区”的“公民—永久居民—非永久居民”三级公民制度,好好釐清国家和特区应该赋予我们怎样的公民权利,而我们又该如何回应国家和特区的公民义务,藉此体现国家主权、培养公民意识、再塑身份认同。

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