德州大停电敲响警号 美国翻新基建挑战重重

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作者:罗保熙

美国高铁工程项目过往曾多番遇上阻碍,例如连接洛杉矶至三藩市的铁路前年因财务问题需要缩减规模,先在部份路段动工,惟工程项目仍因施工费大增、土地征收缓慢,导致进度受阻。虽然美国政府为提振经济而将目光投向基建,但近日德州在极端寒流下大停电,正反映华府面对的重重挑战。

美国的大规模现代化基建发展可追溯至上世纪三十年代大萧条后,一直发展至六十年代,如今许多基建已然老化,亟需维修及翻新。世界银行2018年的年度报告指出,美国基建排名第七,落后于德国、日本、瑞典、荷兰、奥地利和新加坡。虽然整体排名尚算前列,但内部基建质素其实颇为参差。美国智库外交关系协会(Council on Foreign Relations)于2018年的《美国基础设施状况》报告指出,该国的基础设施历久失修,更因人口增长而不堪重负。

2017年,美国土木工程师协会(ASCE)亦警告:“美国正处于十字路口,基础设施不断恶化,严重阻碍国家的国际竞争力。”协会认为美国桥梁结构欠佳,当中9%的每日行车量更高达1.88亿架次,属负荷过重。此外,每年有24万组供水系统出现故障,浪费多达二万亿加仑经处理的饮用水。

上月中,美国受到极端北极寒流侵袭,德州部份地区的供电系统及天然气管道因未有抵冷装置,电网广泛瘫痪,逾400万户停电超过30小时,夺去至少23人性命。事件除了天灾人祸等因素外,同时反映基建严重老化,逾五十年历史的电网更响起警号。同类问题早见于2018年的加州营溪大火(Camp fire),起因是百年历史的电缆引发火灾。

风险大回报低 难吸引“聪明钱”

其实,美国政府深谙国内基建的损耗状况。2016年,特朗普在竞选时曾向选民承诺改善美国基础设施,由于政府拨款有限,工程的进展并不顺利,其任内更经常削减基建经费。去年,新冠肺炎全球大流行,世界各国面临严重的经济危机,美国基建发展也因而大受影响,如大都会运输署(Metropolitan Transportation Authority)寻求40亿美元的联邦救助;美国国家铁路客运公司(National Railroad Passenger Corporation,简称“美铁”或Amtrak)也于去年4月从国会获得10亿美元的紧急资金,预计去年全年损失至少7亿美元的营业收入。去年9月,美铁2,000多名雇员需放无薪假,公司在同年10月称,若未获联邦政府再度资助,将被迫减少服务,以及削减2,400个工作岗位。

美国一向迷信市场经济,希望引入民间资金进行基建投资,如2018年发表的《美国重建基础设施立法纲要》便以大篇幅描述融资方案。简言之,特朗普政府每年只能拨款约200亿美元进行基础设施建设,若缺乏私人投资参与,资金规模仅杯水车薪。

一般基建投资的周期长、风险大、回报低,在市场经济资本逐利的本质下,实难以吸引私人资本的“聪明钱”。因此,2008年启动的加州高铁项目因资金链断裂等原因,拖延十年也未见进展。2019年2月,加州政府宣布放弃该项目,35亿美元的联邦资金也白白浪费。

美国大部份基建都是私营,如货运铁路、油气管道及无线发射塔等,几乎全由私营机构持有;电力公用事业、可燃气公用事业、废料及人造卫星则多由私营机构及政府共同持有。

但有金融机构指出,公路、桥梁、机场、水务公司及客运铁路业等由政府持有的投资仍见不足,因为低税经济下的融资模式有限及存在漏洞、政策上无法加税、难以引进收费系统,以及地方、州及联邦政府之间的规划程序复杂。

如今,拜登的高铁梦和基建大计难免再次面对资金难题,着手重建全国各地日益老化的高速公路、隧道、铁路、桥梁等基础设施难度不小。有意见认为,美国可参考澳洲的做法。2014至2019年间,澳洲政府拨出24亿澳元的基建投资,另外有170亿澳元(约1,054亿港元)通过“资产再循环”(Asset Recycling)作出投资。其做法是政府机构将基建项目拆细,而向私人营运者销售,透过销售得来的资金或出售营运权的款项,让各州机构投资新基建。私营公司会利用最新的低碳科技为旧基建进行翻新,政府所获收入则投放在新的基建计划上,不断循环。

诚然,美国基建市场庞大,即使只向私营机构开放小部份市场,亦足以为全球上市基建公司带来大量投资机会。现时,美国非国防基建私营与公营比例为四比一,由此可见,美国高铁梦和基建大计的资金缺口或不如想像般大。

须说服共和党 始望实现大计

摆在当局面前的,其实不只基建资金的烦恼。华府财赤日益严重,加上在疫情下国内仍有不少经济民生问题需要处理,如支援因疫情而遭重挫的消费市场。而且,共和党人一直关注国家财赤问题,国会是否愿意拨款大型基建仍是问号。

在中国、欧洲多国大力发展基建下,美国基建老化的困境愈趋明显,若美国仍然无法摆脱国内基建发展的深层次问题,山姆大叔恐怕在不久将来会被别人抛到身后。

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