阿里巴巴收天价罚单 是香港一堂“监管”课

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上周六(4月10日),中国电子商贸巨头阿里巴巴收到国家市场监管总局的182亿元人民币罚单,金额创内地《反垄断法》历来之最。不少隔岸观火的香港人,普遍怀疑罚款源自阿里巴巴集团创办人马云去年10月在上海外滩金融论坛发表一席演讲“控诉”中国金融监管机构后,北“秋后算账”。这种把“政府监管”无限“妖魔化”为消灭异己的“政治武器”的评论,可见香港对内地经济制度缺乏足够认识,加上我们素来把自由经济奉为圭臬,难免误解政府与市场的关系,甚至对“有形之手”避之则吉,“欣然”纵容财团垄断。香港若要突破思考盲点,必先客观了解阿里被罚始末,才能明白内地当局的监管逻辑。

“反垄断”重点在于“垄断”

阿里巴巴被罚天价的消息传出后,不少香港人便断言这是马云“出言不逊”之后,继旗下“蚂蚁金服”上市计划突然被煞停,内地官方对阿里巴巴的又一次“打击报复”。例如,曾任泛民主派社区主任的自由撰稿人顾书维,日前便发表评论,称北京政府对马云意气风发的发言进行“审判”,“破纪录”地向阿里巴巴征收其营业额4%罚款;又指官方对阿里出手“政治意味远比实际意义大”,可以藉此突显国家的“话事权”;更以国美、华晨等企业为例,断言中央向来惯用“政治手段”,将富豪的资产“国有化”。

类似言论的确相当普遍,但也着实非常可笑。科网市场归根结底也是市场,而垄断则指市场经济发展到一定程度的“瓶颈”,世界各国不乏实例。早在阿里之前,网络零售平台亚马逊(Amazon)被欧盟展开二次反垄断诉讼,又在德国和法国被指滥用市场垄断地位;而社交媒体巨头Facebook亦遭美国联邦贸易委员会(FTC)提出反垄断诉讼。微软、谷歌、苹果,中西科网巨头都遭到不同程度的监管,为何落到马云头上就成了“打击报复”?

更何况,出现“反垄断”的根本原因不在“反”,而在“垄断”。基于平台经济的发展特点,它确实已经成为垄断的“重灾区”。上海交通大学行业研究院银行业研究团队成员李楠和陈开宇在《由阿里受罚看平台经济下一步》(下称《平台经济下一步》)中解释,平台经济的发展依赖“网络效应”,即平台的用户规模越大,平台服务的价值越高,当用户规模达至临界点,平台就会产生“虹吸效应”,吸引更多新的客户,容易形成“赢者通吃”的现象。

当然,并非所有垄断都需被“监管”,只是当“垄断”影响了市场秩序和市场创新,那政府必然会出手解决问题——这才是监管的逻辑。例如是次阿里被罚的“二选一”行为,法律上称为“排他性协议”,这在当下蓬勃的数字经济当中十分常见。

不过,需要补充的是,“二选一”并不必然等同“垄断”。有份参与设计2017年新《反不正当竞争法》第12条互联网不正当竞争等条款的中国人民大学国发院金融科技与互联网安全研究中心主任杨东曾,早于2019年在《经济参考报》上撰文《“二选一”是否垄断不可一概而论》,解释“二选一”被罚的法理所在——典型的排他性协议是合法的,因其可助实现商业目标,也是企业青睞的竞争手段;而排他性协议违反《反垄断法》的情况,必须建立在“实施主体佔据市场支配地位”的前提下,具体涉及限定交易或纵向垄断协议两种滥用市场支配地位的行为。杨东强调,在不具备市场支配地位的情况下,即使实施了“二选一”,被限定交易方依然可以选择其他主体做交易,市场竞争影响范围也有限,不一定是“违法”。

监管对事不对人

细看国家市场监督管理总局上周六发出的《行政处罚决定书》,阿里巴巴其实一点也不“冤”。监管部门在过万字的文件中论证了三个重点:一、阿里巴巴处于境内网络零售平台市场,该市场构成单独的商品市场,不能套用线下零售业的法规,需因地制宜进行监管;二、从市场份额、市场集中度、市场控制能力等七个方面论证阿里巴巴在该行业的市场支配地位;三、多方取证列出阿里巴巴存在滥用其支配地位的行为,破坏了市场竞争的秩序。

具体而言,阿里巴巴要求在其平台上开展网络店铺的商户不得在竞争对手的平台上开店,亦禁止商户参加竞争对手的促销活动。期间阿里巴巴更使用流量支持等激励性措施,以及减少促销活动资源、取消参加促销活动资格、搜索降权等惩罚性措施来保证以上要求的实施。

阿里的“二选一”行为对市场的伤害体现在三个方面:对于商户而言,阿里巴巴是中国境内最大的网络零售平台更是最重要的销售渠道,他们若然违反协议而受到了平台的“惩罚”,会流失主要客源,经营活动亦会受到直接影响;对于竞争对手而言,知名度不及阿里的网络零售平台会因“二选一”而无法招揽商家和拓展规模,最后陷入恶性循环,市场进入壁垒被提高,变相“加大游戏难度”,不止扼杀了潜在创新亦伤害了市场秩序;最后,消费者显得最为被动,其购物选择被无形限制,在购买某些品牌的商品时只能选择阿里,而无法享受到其他可能更为创新、方便、实惠的消费服务。

“具有网络效应的市场并不总是有效的,有必要进行恰当的监管,限制反竞争策略所带来的负的外部性,保护商户和消费者的权益,塑造公平竞争、可持续发展的市场环境。”前述学者撰文《平台经济下一步》指出,平台监管的核心就在于平衡网络的正负效应,“如何在充分发挥平台经济的正面效应和活力的同时,控制资本因垄断而生的‘嗜血本性’,这是互联网时代市场设计和监管者所面临的难题。”

以阿里巴巴为代表的内地科网企业,在过去十年间的急速扩张,有部分来自于监管缺失的红利。过去,中国政府担心监管过严会扼杀创新,所以对科技企业的监管向来宽容,对于创新带来的各种问题都是因地制宜提出解决方法。以蚂蚁集团为例,其前身“阿里小贷”发迹于重庆市,初时利用“资产支持证券化”模式循环40次,以30亿元本金发放3000多亿元贷款,杠杆比达1比100,皆因彼时证监会并没有明确限定ABS的贷款资产循环次数。时任重庆市市长黄奇帆后来在其著作《结构性改革——中国经济的问题与对策》中回忆,他为了监控金融风险,又不伤害金融创新,提出三条建议来调整监管:证监会将ABS次数限制在四次以内;对网络贷款的杠杆比限制在10倍左右;小贷公司逐步加大本金池到300亿元人民币。

“这个结局是皆大欢喜的,监管部门健全了体制机制,解决了高杠杆风险,重庆地区增加了几百亿元金融企业的资本金,蚂蚁金服贷款公司得以恢复运转。”黄奇帆在书中总结,对待金融创新不能用一刀切的方式处理,“不要‘泼脏水的时候把小孩也泼掉’。”

把监管和创新的天平重新摆正

但是,随著科技平台不断扩张,科技巨头对民生经济的影响越发显著,科技平台野蛮生长,不正当竞争行为频现。在这种背景下,才有了国家主席兼中共总书记习近平在中央政治局会议上亲提“强化反垄断和防止资本无序扩张”,把监管和创新的天平重新摆正。

无论是蚂蚁集团的高杠杆轻资产模式下潜在的“系统性金融风险”,抑或是次阿里巴巴平台的“二选一”行为成了“资本无序扩张”的典型代表,中央早已定调要用“有形之手”破解此类市场经济发展的痛点、堵点。而阿里的“顶格”处罚,更像是监管者破局的一步棋。

从处罚力度而言,罚款绝不至于“伤筋动骨”,反倒更像“好言相劝”。对于这间中国科网巨擘而言,不足两百亿的罚款不过是九牛一毛。阿里副主席蔡崇信周一(4月12日)表示,阿里巴巴至去年底的现金、现金等价和短期投资共有4563亿元,是次罚款只有未来12个月自由现金流的两成。市场亦抱有同样看法,摩根士丹利、中信证券等大行纷纷表示阿里的“不明朗因素已消除”,且处罚比预期更为温和。阿里首个交易日一度大涨8%的股价反弹,就令其市值暴涨近三千亿元,而这区区180亿元根本“不足挂齿”。

从处罚对象而言,把最成功的中国科网企业摆上台面,彰显的是政府“打老虎”的决心。中国的金融监管及反垄断虽始于“蚂蚁”,但绝不会止于阿里。蔡崇信公开透露,监管机构正审视全行业的大型併购,并非针对单一公司。另外,亦有媒体报道,市监局正在扩大反垄断总局的规模,拟增加反垄断调查的人手、预算和调查项目数量。

“对阿里巴巴的罚款绝非反垄断潮的终结,未来几年会出现更多类似的调查。”香港大学法学院副教授和中国法研究中心主任张湖月周一(4月12日)接受《香港01》访问时表示,阿里的罚款释放了“强烈的监管信号”:“科技领域的排他性商业行为将不再被宽恕。其他科技巨头将会以阿里为例去调整适应日益收紧的监管环境。”

果不其然,周三(4月14日),美团、食派士两家内地外卖平台因“二选一”行为被监管机构处罚。而市监局翌日(4月15日)亦公布了互联网平台企业《依法合规经营承诺》(第二批),包括腾讯、滴滴、快手、哔哩哔哩、国美在线、盒马鲜生、携程等各个领域11间内地科网企业均签署承诺书,保证在一个月进行合规调整,不实施垄断行为。

正所谓“良药苦口”,阿里作为科网巨头被“温柔警告”后可重回正轨,以创新驱动健康的增长,实现“凤凰涅槃”。其他科网企业亦能以此为鉴,自下而上地进行内部整顿,共同维护消费者权益和市场良好的竞争秩序,推动经济从高增长发展转向高质量发展。

与其隔岸观火不如思考香港

内地科网平台的竞争已然证明,任何市场经济要健康有序的发展,单靠“无形之手”自我调节并不足够,更需“有形之手”及时矫正,对市场经济的副作用防微杜渐。像香港坊间这样,执着于马云与官方的口水战,简单地把科技企业等于“孤胆英雄”,把监管等同于“政治警告”,只能说不少论者对经济运作的理解过于片面,只见树木不见森林。

当然,在高度政治化的舆论环境下,这种每逢“中央出手”便抱负面看法的思维并不出奇,因为“监管”和“公权力”等都会被“妖魔化”为专制威权的“证据”。但是,与其抨击他人,不如反思自己——香港的市场失控,正正体现了监管和调控的缺乏,导致财团的垄断。

楼价的永远高企,便是典型例子。根据国际调查机构Demographia报告,截至2021年初,香港已经连续十一年成为全球楼价最难负担的地方,预计一个普通四人之家平均需要不吃不喝20.7年,才能购置一个500平方呎的单位。香港社会把楼价高企归咎于房屋供不应求,特区政府则把房屋供不应求归咎于土地严重不足,但现实是,当局早已放弃主导土地开发和房屋供应的权力,将其拱手让予地产商家,变相任由他们造成土地乃至房屋方面的垄断。

以曾经长期推行的“勾地”制度为例,先由政府将有意出售的土地放进“勾地表”当中,再由有意购买的发展商向当局申请并报价,如果有关价格能够符合政府根据市价估算的底价,就能勾出土地——在政府长期压抑房屋供应导致楼价疯涨的情况下,这个制度所能产生的直接结果就是土地价格同样居高不下,而中小型发展商实在难以入市竞争。

天大研究院副院长伍俊飞在《垄断:香港经济的结构性问题》一文指出,在拥有土地这一最基本的生产要素后,大型财团又将商业触手遍及其他与民生息息相关的公用事业,例如新鸿基拥有九巴,九龙仓拥有天星小轮,长实拥有港灯,恒基拥有中华煤气和油麻地小轮等,导致各项社会资源错配,出现效率低下、经济衰疲、民生凋敝、矛盾激化。

问题是,当财团的垄断行为已然在香港盘根错节,造成生活成本高企、贫富悬殊、经济活力减退等一系列问题后,香港政府依然没有决心出手“监管”这些垄断企业。尤其是2012年成立的竞争事务委员会,儼然成了“纸老虎”,即使是2015年再经修订的《竞争条例》,亦无法有效规管上述的跨行业垄断、滥用市场支配地位等行为。

“到现在差不多五年了。目前为止的案例牵涉的公司规模都比较小。”曾任竞争条例草案工作小组主席的香港大学法律学院副教授郑建韩早前接受《香港01》访问,谈及当年为制定条例进行社会游说工作,最后为让条例通过,政府对商界提出所谓“六大让步”,“‘六大让步’在政治上是否必须?我不懂衡量。但这个‘六大让步’大大削弱了条例的效用。”郑建韩指出,最重要的一环是“取消私人诉讼”,导致现时只有竞争委员会可以提出诉讼,但“竞委会员工不超过100人,同一时间可以调查的案件很少”,当所有执法的责任都推在规模如此小的竞委会上,《条例》所能发挥的作用相当有限。

早前,主管港澳事务的国务院副总理韩正在北京会见出席全国“两会”的港区代表期间,频频提及香港的“房屋问题”和“贫富悬殊”,又要求治港者要切实解决香港深层次矛盾。财团垄断本来就是香港深层次矛盾之一,中央对阿里巴巴的“反垄断课”,香港学到了多少?

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