入境修订难言“锁港” 内容制定要符合国际规范

字体大小:

来源:香港01

01观点

香港立法会会议星期三(4月28日)恢复二读辩论《2020年入境(修订)条例草案》,并在全体委员会审议及三读程序后获通过,相关法例将于8月1日开始生效。修订后的《入境条例》将加入第6A条,规定“保安局局长可订立规例……赋权予[入境事务处]处长,指示某运输工具可或不可运载某乘客或该运输工具的某乘组人员”。早前民间有声音批评该条文等同容许政府“锁港”,并且质疑未来将会透过此一措施限制港人的出入境自由,保安局发言人则强调这些言论是失实和带有误导性。

今年2月期间,香港大律师公会就此法案曾三度发表意见,2月2日首份文件起初对于加入第6A条“没有意见( no comments)”,2月11日第二份文件则认为该条可能侵害受《基本法》第31条及《公民权利和政治权利国际公约》保护的旅行和出入境自由。其后保安局表示修例目的是配合国际民用航空组织,根据《国际民用航空公约》的新要求引入预报旅客资料系统和防范潜在免遣返声请人士抵港,于是公会到2月16日第三份文件又建议新条文修订为针对入境航班与不影响香港居民。

离境自由依法律保障

根据《基本法》第31条,“香港居民……有移居其他国家和地区的自由。香港居民有旅行和出入境的自由”,但这之后尚有以下几句:“有效旅行证件的持有人,除非受到法律制止,可自由离开香港特别行政区,无需特别批准”。根据1989年1月基本法起草委员会香港居民的基本权利和义务专题小组对条文修改情况的报告,条文如此表述是“因为香港居民有旅行和出入境的自由,是根据香港法律的规定,而不以是否持有有效旅行证件的前提”,可见《基本法》该条的立法原意本身仍以遵守香港本地法律为准。

同样,《公民权利和政治权利国际公约》第12条在表示“人人应有自由离去任何国家”的同时,也随即规定“上列权利不得限制,但法律所规定、保护国家安全、公共秩序、公共卫生或风化,或他人权利与自由所必要……不在此限”,而《香港人权法案》第8条于提出“人人应有自由离去香港”的同时,亦有明言“上列权利不得限制,但法律所规定、保护国家安全、公共秩序、公共衞生或风化、或他人权利与自由所必要……不在此限”。

民航双向要求方为重点

另一方面,尽管当局先后向公众及议员表示修例源于国际民航组织有关引入预报系统要求,但这个问题在议会及坊间的讨论过程根本未受多少关注。舆论焦点由始至终都离不开“锁港”一类民粹视角,法案委员会对此居然也是轻轻带过,年初三次会议期间仅有姚思荣、郑松泰两名议员提问触及预报系统详情与收集个人资料的使用限制,而政府官员也只有空泛承诺日后会就系统立例再作咨询。事实上在2019年1月泛民议员仍然在席的时候,当局已于立法会保安事务委员会表示考将虑就国际民航组织的最新规定进行修例,其时一样未见引起关注。

作为国际民航组织及公约的要求,预报系统规定内容理当是双向的,不会只有外地来港航班向本港提供其乘客资料,但是本港对外航班却毋须收集相同的资料通报对方。由此引伸出来的防范免遣返声请人过境问题亦或如此——毕竟对于他国政府来说,它们若听从香港的要求阻止当地人士登机来港,自然希望反过来也可向香港提出相同申请,而要做到后者,便可能要求港府方面有权干涉本地出发航班。

但保安局局长李家超周三仍表示,修订只针对出发前往香港的航班。到底政府在是次修例中,保留了指示本地出发航班禁止航客上机的权力的原因为何,也有需要向社会清楚交代。尤其到日后真正根据条文制订规例的时候,其内容亦应列出禁止潜在免遣返声请人及其他人士从外抵港或由港离境的具体标准,并且严格遵照《国际民用航空公约》附件9《简化手续》第5.4条注明“不应被解释为准许将在一缔约国领土内寻求避难的人员送回一个会由于其种族、宗教、民族,某一特别社会团体的成员资格或不同政见而造成生命或自由受到威胁的国家”。

落后国际规范不利发展

况且翻查资料,引入预报系统要求出自国际民航组织2017年6月通过对《国际民用航空公约》附件9《简化手续》施的第26次修订,有关修订已于2017年7月生效、2018年2月适用。该组织当时评估实施预报系统有助于遵守联合国安全理事会2014年起关于应付恐怖主义的两个决议,可以“减少边境过境瓶颈、加强航空安保、使各国能够更有效和高效地使用边境安保资源”,并且预料“各国将需要三至五年的时候来妥善实施这些规定”。

《国际民用航空公约》第37条规定“缔约各国承允在关于航空器、人员、航路及各种辅助服务的规章、标准、程序及工作组织方面进行合作”,国际民航组织亦明言附件9《简化手续》属于此等规范之一,而现时全球起码已有近百个国家或地区正使用预报系统,香港在这方面无疑有需要在保持公开透明的前提下尽快追上进度。

其实除了依法保障港人权利,《基本法》第128条也规定了“香港特别行政区政府应提供条件和采取措施,以保持香港的国际和区域航空中心的地位”,若然长期跟不上国际规范,肯定也不利于香港达成此一目标。而且在过去两年间,国际民航组织又对《简化手续》作出了第27次修订,处理双重国籍持有者透过不同护照来登机及过境的问题,这亦是港人不得不留意的国际趋势。

LIKE我们的官方面簿网页以获取更多新信息