台湾能否参加WHA 不是G7外长说了算

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来源:中时电子报

作者:萧衡锺

七大工业国集团(G7)外长会议于5月3日至5日间在伦敦召开,为6月登场的G7元首峰会铺路。根据美国国务院资深官员在简报会对媒体透露的内容可知,外长会议在即将发布的联合声明中,将明文记载强力支持台湾“有意义”(meaningful)地参与世界卫生组织(WHO)以及世界卫生大会(WHA)。台湾有关部门对此似乎颇有信心、认为今年可能将有所进展,然而却忽略了问题根本之所在,那就是,台湾能否参加WHA并不是G7外长会议说了算的,最终仍取决于两岸关系与中国大陆的态度,这是国际政治的现实。

G7外长会议谈及的两岸议题

与中国相关的议题无疑是本次议程中最重要的主轴,G7各国外长都认同,希望中国能成为国际秩序不可分割的一份子,但中国必须遵守国际秩序规定,并强调这不是“倾中”或“抗中”的问题,重点是在于确保中国遵守国际法规并与G7国家公平竞争。因此在G7外长会议公报中,他们呼吁中国履行经济义务和责任,G7国家将合作改善经济适应力,以因应“独断且强制的经济政策及行动”。

此外,G7各国外长对于中国在人权方面以经济胁迫对手甚至盟邦等行为均表示关切,还有在印太情势与中国在南海积极且具威胁性的军事活动上也都有热烈深入的讨论,G7各国更讨论到如何合作以打造联盟,并表示这并非只是G7国家的问题而已,而是全球所要共同面对的问题。

而在两岸议题与台湾议题方面,G7外长会议公报先是对于可能升高紧张及破坏区域稳定的任何片面行动表示强烈反对,同时强调“我们重视台湾海峡和平及稳定的重要性,并且鼓励和平解决两岸问题”,而后更明确提到将强烈支持台湾“有意义”地参与国际组织,例如WHO与WHA。

G7外长会议公报所持的理由在于,这不仅仅是因为台湾应该有权利参加而已,而是因为台湾有许多方面能做出贡献,特别是在应对全球疫情上的相关问题,台湾在这方面拥有丰富经验,能够提供帮助,并指出如若把台湾给排除在外,反而“似乎真的会适得其反”。

一直以来,台湾多次诉求以观察员身份参加WHA,美国、日本与捷克等国也都表态力挺,不过都因中国反对而落空。此次G7外长会议也玩起了文字游戏,表示WHO与WHA并不一定要是个国家才能参与,似乎在暗指台湾“并不是一个国家”,将G7外长会议公报中的“挺台”言论置于“一个中国”的框架之下,似乎是在对中国可能的强烈反弹预先打了预防针。

台湾参与世卫体系的困境

台湾与WHO之关系,大致可以分为三个阶段:1948年至1972年的正式会员时期,1972年则因政治因素退出,1997年至今则为积极申请加入阶段,但台湾参与WHO仍是屡屡受挫。于WHA方面,台湾在2001年之前是以“中华民国”为名称申请成为WHA观察员,至2002年后改以“卫生实体”概念推动成为WHA观察员。

2005年起,台湾则是采用双管齐下策略,提出了两大诉求,一来诉请国际卫生条例(International Health Regulation,IHR)实质案修正后之“普世原则(universal application)”作为台湾日后参与该条例所规范之相关活动提供法理基础,二来为比照参与世界贸易组织(WTO)的“台澎金马模式”概念,将台湾以“卫生实体或卫生区域”的概念推动成为WHA观察员。

由于联合国大会在1971年通过的第2758号决议中,确立了由中华人民共和国政府为代表中国的唯一合法政府,虽该决议未同时确定中华民国的法律地位与主权归属,但一个国家毕竟不是独自存在于国际社会,外交承认或参与国际组织,亦是彰显国际地位的重要指标。

依据该决议,台湾陆续丧失在联合国体系下众多功能性国际组织的席位,退出国际多边外交的正式场域,同时由于丧失国际法上的主体地位,也使得台湾无法与他国同样参加以国家为主体的国际组织。

在中国大陆取代台湾加入联合国以后,因为国际政治的现实因素,使得台湾面临到了各种参与国际组织的障碍,导致台湾(或中华民国)难以在国际空间的有效参与。在联合国下辖的国际组织之参与者需为国家或联合国的会员国情况下,台湾要加入事实上并不可行。

WHO是主权国家所参与的国际性组织,WHO下全球公共卫生的参与及合作均应依其规范,参与WHA亦为如此。依照国际组织发展趋势,必须尊重宪章,特别是以国家为主体所参与的国际组织,如此按WHO的宪章与WHA的章程来看,台湾(或中华民国)是无法以国家名义参与的。

虽然对于中国大陆而言,最好的方法是台湾加入中国在国际组织中的代表团,或者是以“中华台北”或“中国台湾”名义成为观察员,但这些恐怕都是台湾方面目前所不可能接受的,因为对部分台湾人而言,这是接受中国大陆的统战行为。

台湾于2009年受邀参加一年一度的WHA,当时的参加身份是以“非国家领域的实体(即卫生实体)”为名义出席的,由于当时的WHO秘书长陈冯富珍为中国籍,这便意谓着两岸关系的改善,以及中国的态度等因素,在台湾参与国际组织的事情上至关重要,甚至是占了决定性因素的,这就是国际政治的现实。

而且纵使是在两岸关系缓和时期,但对于台湾参与国际组织之名称,中国大陆也始终并未有所退让,显然的,名称是最现实而且至目前为止尚无法解决的问题,除非两岸对于国家主权具有绝对的高度共识,方有可能解决这个名称上的高度政治性问题。

目前台湾执政者坚持以台湾为名称加入国际组织的主权论,以及其所使用的抗争方式,对于台湾在国际组织的参与是无法得到实质帮助的,也势必会引起中国大陆的强烈抵制,因为关于名称的问题,中国大陆是不会让步的,势必将使台湾在国际空间的参与上一直陷入“一个中国”的理性选择困境。

(作者为国立联合大学助理教授、国立台东专科学校助理教授,台湾国际战略学会研究员,本文为国战会专稿)

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