拜登亚洲行 吹响印太集结号?

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来源:香港《明报》

作者:孙兴杰

 

美国总统拜登上任一年多后,早前展开首次亚洲之行。拜登亚洲行的核心,是要将亚太秩序的节奏变调为“印太”,为美国的印太战略吹起集结号。本次行程内容不可谓不丰富,首站落地韩国,继而访问日本,发起“印太经济框架”(IPEF),参加美日澳印四方对话(QUAD),填充空荡荡的印太战略,使印太成为美国围堵中国的主要平台。但细究一下拜登的“大战略”,会发现「变调」的雷声大,合作内容的雨点小。印太战略作为一个拼凑起来的地缘政治概念,与长久存在、内生演化的亚太经济合作网络难以对接。中美关系终归是“嵌套式”竞争关系,中美竞争核心是各自的治理能力、发展前景,及维持亚太地区和平与发展局面的能力。

印太战略是美国对外战略的核心议题,拜登政府几乎全盘接受前任特朗普政府的“印太”概念,并急剧升级印太战略在美国大战略中的层级。美国国家安全委员会负责东亚和太平洋事务的高级主任Edgard Kagan认为:“我们不能让自己过分关注乌克兰,本届政府需继续做它从上任伊始就真正关注的事情……扩大和加强我们在印太地区的地位。”从美国的大战略演变而言,印太战略是三任美国总统战略调整的结果,从亚太再平衡到转向亚太,现在以“印太”示人。

拜登上任后升级了QUAD,创设新的倡议和合作架构,以充实空旷的印太空间。此次亚洲行的重头戏,是在日本宣布启动IPEF,为印太战略增添经济合作内容。IPEF的启动,在某程度上是对美国于亚太地区经济合作框架缺位的弥补。特朗普上台后,美国退出TPP(跨太平洋伙伴关系协定),而TPP这一高级别自由贸易区,本来是美日主导、排除中国的一个经贸合作网络,美国却在最后时刻退出。今年生效的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)是全球最大的区域自由贸易区,而美国并未参与其中。

美国大张旗鼓搞印太战略,结果发现一个尴尬现实,那就是印太框架下没有经济、技术合作内容。为弥补这一短板,拜登政府从去年释放信息说不会重返TPP,而是要搞一个更高水平的印太经济合作框架。

IPEF就成为拜登首次亚洲行的重头戏,也是印太战略的“大彩蛋”。IPEF有13个创始成员国,包括多个亚细安国家,直到最后时刻,外界才知晓有如此多创始成员国。当然,所谓“框架”的确也只是框,只有未来可能合作的议题和方向,却没有合作规则,更不用说细则了。

至于未来是否要通过多边谈判完善和实现这一框架,也没有详细说明。空旷的IPEF反映两个问题:第一,包括美国在内的创始成员国,并没有经过较充分讨论来确定这一合作框架的议题;第二,后续如何推进这一多边合作、如何克服“集体行动的困境”,也没有事先讨论。简单来说,IPEF大机率是一个临时拼凑出来的噱头,为美国印太战略包裹一层经济合作外衣。

IPEF对部分成员国属鸡肋

相比TPP和RCEP,IPEF的重点是半导体、清洁能源等,关注的核心议题是产业链、供应链,其本质是美国通过IPEF建立一个其主导的、排他性的产业和技术联盟。在IPEF多个成员国中,只有少数几个国家,如日本、韩国、新加坡等有能力或资格达到美国的目标。日本寄望美国重返CPTPP(跨太平洋伙伴全面进展协定),但现在看来,基本不可能。白宫在IPEF的说明中强调,此举是为强化美国在产业链和全球经济的主导地位,为美国工人等创造机会。

此外,IPEF不涉及市场准入和降低关税,这等于说,成员国参与其中,不能从美国市场分一杯羹。总而言之,IPEF对一些成员国来说,就是一个鸡肋,因此一些成员国对这一框架的反应比较“淡定”。

QUAD形式大于内容

作为印太战略的另一个支柱平台——QUAD——拜登上台后将特朗普政府时期的外长级会谈上升到首脑层级。但美日澳印四方依然非常“空旷”,吸纳和拉拢新成员才能充实这一战略;白宫则说暂时不会吸纳新成员,而是着眼巩固和发展现有对话机制。

从首脑会晤后的声明可看到,四方在气候变化、卫星数据、海事领域提出了新“倡议”。QUAD还处于层级高、内容空、形式大于内容的状态,同时其强烈的地缘政治色彩,也让很多国家对其望而却步。韩国参与IPEF,但没有参与QUAD,其中意图和含义也是非常明确。

拜登亚洲行首选韩国,在韩国新总统就任不到两周就登门访问,拉拢意味十足。韩国媒体认为,拜登的韩国之行“满载而归”。首先,韩国加入到美国主导的IPEF,这一着眼高技术、产业链等内容的经济框架,若没有韩国参与,就缺少了一根支柱。

其次,美韩同盟从双边且有明确目标和范围的军事同盟,升级为全球全面同盟,双边合作议题和空间限制被移除了。即便现在没有充实合作内容,也代表着美韩同盟的重大转型。最后,美韩就经济安全议题,尤其是半导体产业链合作上磋商,设立了经济安全议题的常设沟通机制,这意味美韩在经济议题的“安全化”方面有了更大共识。

相比之下,拜登在日本的逗留时间较短,且更多参与印太多边外交活动。一方面,美国通过“扬韩抑日”来平衡日韩;另一方面,美日关系要比美韩关系更稳定,或者说日本已成为美国印太战略的坚定盟国。

值得关注的是,拜登在日本又一次“口误”,公开表态会“军事介入”台海事务,引来白宫的“灭火”,强调美国政策没有变。但拜登多次在台海问题上“失言”,这已变成拜登的一大特点。在美国印太战略中,台湾是其中不可或缺的棋子,台湾没有被纳入任何正式棋局中,但拜登时刻不忘打“台湾牌”。

美纵吹号角 难自成一体

拜登的亚洲行,声势不小,倡议不少,但也毋须多虑。针对中国、拼凑印太阵营,是美国的战略目标,但战略不止是目标,更需要手段、资源和实现路径,尚且空荡荡的印太战略还是个目标和设想。亚太地区久已形成的海洋贸易世界秩序,才是亚太秩序的基础和现实。亚太多国参与的RCEP,符合亚太和平与发展的时代潮流,顺应各国人民过上好日子的愿望。印太作为一个生造出来的概念,具强烈的地缘政治色彩,即便美国吹响号角,也难以自成一体,最终还是要融入到亚太秩序发展和演化的历史进程中。

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