外力藏匿网络世界发动干预 立新法防社会分裂

《防止网络假信息和网络操纵法令》10月2日生效，《维持宗教和谐（修正）法案》10月7日在国会三读通过，接下来登场的，将是应对外国势力干预内政的新法案。这三部法令相辅相成，协助我国抵御和应对种种分化社会的势力和行径。

《联合早报》在新法案于国会提出一读前，向学者专家了解制定新法的意义，以及如何执法的途径。

公元前284年，中国春秋战国时代，燕国将军乐毅攻下齐国70多城，仅剩莒和即墨未能攻破，深获燕昭王欢心，岂料尔后继位的燕惠王中了齐将田单的反间计，听信乐毅有意称王，而把乐毅撤掉。结果，燕军不仅攻不下两城，反而被齐国收复了所有失地。

内政部长兼律政部长尚穆根9月底在一场研讨会上，以上述历史故事及多个古今中外的例子，说明外国势力干预自古有之。现今时代，互联网无远弗届，外国干预的破坏力已超越武力和武器的威力，就算不正式宣战，各国也能利用外交、代理人、媒体、非政府组织以及社会运动等管道，激起民众情绪，达到分裂社会的目标。

加上不能依赖科技公司自我管制并防止敌意信息宣传（hostile information campaign）在社交网站上散播，尚穆根强调，新加坡要对抗外国势力影响内政和社会观点，从而维护国家主权和安全，就得制定自己的法律，确保政府有合适工具来引领国人抵御外来威胁。

内政部透过电邮回答《联合早报》记者询问时进一步指出，尽管新加坡有《内部安全法令》《政治捐款法令》和《广播法令》，但这些现有法律在应对外国干预方面，成效非常有限。这是因为它们主要为应付平面媒体和广播而设计，不能确保政府有效针对网络空间采取具针对性的行动，而目前的外国干预宣传主要是在网络上散播。

“即便是在线下，现有法令所覆盖的范畴也不周全。例如，政治捐款法并不管制国会议员收到的捐献。

“我们有必要更新司法框架，更全面和有效地应对外国干预，尤其是外国人和组织展开的敌意信息宣传。”

内政部也指出，政府不能等到敌意信息宣传已造成了伤害，才要求对付威胁的法律权力，更何况新加坡至今也不乏外国干预内政的例子。

接受《联合早报》访问的学者都认同制定新法令的必要。研究社交媒体与政治的政策研究所高级研究员孙婉婷博士认为，现有法律大多对付线下的威胁，但外国干预形形色色，干预者很多时候不居住在目标国家，不容易将他们绳之以法。

“《防止网络假信息和网络操纵法令》（Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act，简称POFMA）让政府有权力发出纠正或取下出版信息的指示，但它在对付外国干预者散布假信息的成效有限。再说，它又不适用于线下，因此我们需要更全面应对外国干预的法律。”

拉惹勒南国际研究院卓越国家安全研究中心主任萨稀·贾古玛（Shashi Jayakumar）认为，随着互联网兴起，特别是社交媒体无远弗届，过去300多年来主导世界的威斯特伐利亚（Westphalian）体系开始弱化，个人、组织甚至国家要影响他国民众，不必再担心身份败露。

威斯特伐利亚体系是欧洲各国于1648年所达成的和平国际关系体系，它确立了欧洲近代民族国家（nation-state）的基础，特别是国家有确定的边界领土，在领土内享有绝对主权。

萨稀·贾古玛形容，威斯特伐利亚主权的观念式微后，充满敌意者找到了干预外国的“大画布”；画布上不仅绘上网络攻击，也填上经济制裁和外交互动等。

“现有法律不足以百分百应付种种威胁……甲国可对乙国充满敌意、甲国决定教训乙国，或影响乙国某一种族的观点，但它不想使用外交压力，更不要掀起成本高、血腥又会招惹国际社会异议的战争，于是甲国尝试使用网络进行敌意信息宣传。受到攻击的乙国甚至全不知情。”

在新加坡管理大学法律系副教授陈庆文看来，制定具针对性的新法，不仅能够制定更重的刑罚，令利益相关者不得不做出披露，也允许有关当局做出防御工作。此外，新法也能够提高公众对外国干预的认知。他说，有必要让民众更了解外国干预究竟是怎么一回事，因为如果他国政府涉及干预，政府很多时候会因没能掌握实际证据或不想影响两国关系，而不公开干预行径。

陈庆文也说，任何一个接触点都可能是外国干预渗入的管道，这可包括到中国、印度或东南亚经商的商会，或与中国乡亲保持联系的会馆，以及与外国伙伴合作的本地大学。

因此他认为，新法的条款会延续POFMA或维持宗教和谐（修正）法案的做法，让政府能及早察觉并公布干预行径。

“要这么做，就要有披露的管道，也就是提供促进透明度的机制；要发出的信息应该是：在应对外国干预方面，政府不能孤军作战。不只政府要谨慎审查，组织和个人也须思考本身是否成了意图欺骗和颠覆者的工具。”

萨稀·贾古玛同样认为，POFMA、《维持宗教和谐（修正）法案》以及新法案，这“三部曲”的主旋律是提高透明度。“试图影响新加坡政治者，也就会进而影响新加坡国家韧性的人，不论他们是代理、组织、机构或政府，都必须阐明他们的意图或行为，得交由法律去揪出这类居心不良的行为。”

要提高透明度，萨稀·贾古玛认为，可参考澳大利亚的做法。澳洲在去年推出《外国影响力透明度计划法》（Foreign Influence Transparency Scheme Act），规定代表外国委托人开展某些活动的个人和组织必须登记——外国委托人是指外国政府、外国政治组织、外国政府相关实体或个人；应登记活动的类型则包括议会游说、一般政治游说、沟通活动，以及支付活动。由于在选举和公民投票期间，外国影响可破坏投票程序的合法性，此法对在选举和公民投票方面有更为严格的要求。

不过，萨稀·贾古玛提醒，我国政府在探讨可行做法的同时，不能不正视“什么是不可行”。令他最为担心的是，在抵御外国干预、强化新加坡身份认同的同时，新加坡人走向极端，使国家变得排外。

“如果这个新法案导致寒蝉效应，让宗乡会馆甚至学者不愿意参与讨论，那会是极为不幸的事。别忘了，新加坡的繁荣与进步取决于我们的开放性，我们拥抱不同观点与人民。”

有鉴于近年来美国、法国和英国的多个选举和公投，都成了外国势力干预的目标，陈庆文认为，新法将正视选举过程受外国势力干预的问题。

社交媒体巨头面簿不久前收紧新加坡社媒平台上的政治广告规则，任何人要在面簿和Instagram上刊登政治或竞选广告，必须经过身份认证，也须证明自己或所代表组织属于本地。

这么做有助防止外国势力左右网络舆论，但陈庆文认为，新法可进一步要求候选人和所代表的政党做出各种信息披露，包括资金来源。“我相信在应对外国干预方面，政府会如同推出POFMA时那样另辟蹊径，制定适合我们特殊要求的法令，尤其是考虑到我们对种族、宗教和语文的敏感度。”

他坦言，不太可能遏制外国信息，更合适的做法是由政府确认敌意信息宣传，并向人民解释以提高警惕。他希望新法甚至能赋权当局，在大选期间发现敌意信息宣传时推迟选举。

“政府不能独自应对外国干预，人们须慎防受外国干预者利用。换言之，必须立法以应对外国干预，但那绝对并不足够。”

合成媒体与媒体分众化，这两股发展趋势或将进一步助长外国势力干预。

专研网上信息操作、哈佛—麻省理工学院（Harvard-MIT）人工智能伦理与管理倡议（Ethics and Governance of AI Initiative）前主任黄天仁日前应我国政府机构邀请，前来分享心得。

黄天仁接受《联合早报》访问时说，由人工智能驱动的“深伪”（deep fakes），通过模仿语言和图像，可使某人看似在说或在做他从未说过或做过的事情。由于技术成本仍高，若用以发动外国干预，相信大多是出自政府之手。

“有趣的是，大家以为这项技术会被广泛应用，但它的用途至今仍有限。这让人怀疑合成媒体其实被储备了起来，等待极为关键的时刻才推出使用。”

其次，黄天仁认为，随着媒体分众化，人们会转向使用相对较难被侦察到的“封闭平台”，如WhatsApp和Telegram等聊天应用。这类加密的沟通方式，也就成为外国势力渗入的管道。

黄天仁说，新加坡幅员小，这让外国干预很快就能渗透，但也预示政府和非政府组织能在短时间内采取行动对应外国干预。

尽管觉得法律本身是个强有力的工具，但他指出要法律跟上日新月异的科技，挑战极大。

“法律有如会递减的资源，不可能什么时候都能派上用场。我个人认为，当公民社会无法自己应对问题时，政府才应干预。例如，他国政府资助的选举干预，就是公民社会难以抵御的，这时就需要政府采取行动。政府应该协助公民社会建立解决问题的能力。”