社论:海上行为准则磋商依然艰巨

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亚细安和中国已完成对《南中国海行为准则》(简称准则)单一磋商文本草案的第一审读。鉴于亚细安部分成员国与中国在南中国海主权争端问题上持续摩擦,围绕准则文本草案的磋商取得进展,是值得庆贺的发展。但必须承认的是,涉及国家对文本草案内容仍存在诸多巨大分歧,所以接下来的磋商及谈判工作必定非常艰难。各国须本着区域需要和平稳定发展的前提,争取对文本草案达成共识。

准则的提出可追溯到1996年,当年的亚细安外长会议针对南中国海主权纠纷,共同采纳一套行为准则,以规范各国在南中国海的行为、保护南中国海环境、协调搜寻与拯救行动、确保航行自由等。中国支持准则的订立,与亚细安于2002年签署不具约束力的《南中国海各方行为宣言》,然后共同对准则的订立进行磋商。中国与菲律宾、越南等国,过去几年在南中国海的摩擦越来越大,也促使亚细安和中国加快推进准则的磋商工作。双方2017年采纳了准则框架,去年3月启动磋商程序,8月在我国举行的亚细安外长会议,就准则达成单一磋商文本草案;各方希望在三年内完成磋商。

有待磋商的部分都是关键和重要的内容,当中包含航行自由、海域主权和准则所涵盖的范围。虽然文本草案的内容尚未公开,但从一些媒体取得的部分内容来看,接下来的磋商工作相当棘手。例如之前路透社报道说,越南要求在准则中,明文禁止多项中国近年来在南中国海的活动,包括禁设防空识别区、禁建人工岛、禁止部署飞弹,也主张南中国海主权声索国根据国际法来声索主权。中国则希望在准则中禁止区域以外国家,在南中国海举行军事演习,除非获得全体签约国同意。北京也希望排除第三方石油公司在南中国海活动,仅限中国和亚细安国家合作开发该海域。如果属实,这些要求无疑触及各方的利益底线,不容易达成折中共识。例如有主权争端的多个国家,在南中国海进行人工岛工程已有数十年之久,突然中断的可能性很低。另一方面,准则是一份有约束力的国际文件,但约束到什么程度,是否包含一些国际社会广泛接受的国际法,如《联合国海洋法公约》或2016年亚细安《海上意外相遇规则》的条款或其精神,目前也不清楚。

南中国海岛礁主权争端各方,近年来的海上摩擦虽然并未严重加剧,但也没有明显趋缓,而是由明转暗,这说明准则有必要尽早完成。6月9日,一艘中国渔船在礼乐滩附近,撞沉一艘载有22个渔民的菲律宾渔船。事件在菲律宾引发众怒,但总统杜特尔特对事件的评论显得克制,因而面对国内压力。今年3月,越南一艘渔船与中国海监船发生对峙,渔船在逃离过程中撞上礁石而沉没。此外,美国智库7月中发布报告,指中国船只与越南供应船和马来西亚勘探船发生近距离对峙的事件。不过,官方对这些事件的态度相对低调,显然不愿让事态升级影响双边关系。各方必须警惕的是,虽然这类摩擦或对峙向来存在,但随着中美贸易战延烧和区域不稳定因素增加,这些行为随时可能擦枪走火,恶化成为小规模冲突。

越南明年是亚细安轮值主席国,可继续发挥带头作用,推进成员国与中国就准则的磋商工作。越南面对的一个挑战,是亚细安成员国近年来不容易就有争议课题达成共识。有学者主张以“亚细安减X”模式(ASEAN Minus X),来推进对有争议课题的共识建立,即一部分国家先对国际协议达成共识,日后再说服其他国家加入。这个模式在经济领域合作证实有效,但在安全领域,尤其是涉及国家主权的课题,就面对相当大的局限。因为国家主权是最重要的利益,任何国际协议若有损国家主权,当下无法接纳,日后也不太可能认可及加入。反之,各国应本着长远的大利来解决纷争,而不是眼前可能触发民族主义情绪的短期利益。

总之,准则既要能够管理南中国海的争端,也要保障各种海上作业的安全及可持续性。南中国海是最重要的国际航道之一,管理必须以规则为基础,保持开放、包容、航行与飞越的自由。所有国家应该通过谈判弭平歧见,通过和平方式解决争端,致力于维护南中国海的和平与稳定。

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