“政令不出中南海”与“宁左勿右”
秦岭违建别墅问题曝光以来，尽管中共中央多次要求陕西省西安市全面清理违建别墅，但违建别墅反而越建越多。历经20年拉锯战，今年7月，陕西省和西安市才痛下决心，开始大规模拆除秦岭违建别墅。
2003年，中共十六大提出“科学发展观”，中国最严重的雾霾也是那个时候开始的，中国全国居民人均可支配收入基尼系数也从2004年的0.473，上升到2009年0.491。试想在国内生产总值（GDP）出政绩的政治大环境下，追求高速发展的各地政府怎么能坚守科学发展？
2016年12月19日，中共中央经济工作会议提出“房子是用来住的，不是用来炒的”。试想，在各省土地财政、各地强大的“房姐房叔”利益集团、房地产商与当地政府负责人关系千丝万缕的背景下，如何做到让房子回归住的耐用消费品本源？果不其然，2016年中国主要城市房价再次高速上涨。
2018年8月，中共中央印发了新修订的《中国共产党纪律处分条例》，罗列党员开除出党的45种情况，如：利用职权或职务上的影响为他人谋取利益，严重者开除党籍；任人唯亲、排斥异己、封官许愿等，严重者开除党籍。在乡党、师生、秘书、旧部横行，“以人的稳定性维护制度稳定性”的中国官场，这两条几乎动摇了干部制度的根基。如果不变革选人用人的制度和理念，没有异乎严格的纪律约束，必然导致该政令不出中南海。这些都是中国政治生态中典型的“政令不出中南海”，即执行层“右”。
2013年，贵州省明确提出官员下乡自带干粮，引起媒体热议。在温饱问题基本解决的中国，喝着茅台的干部复制1950年代下乡的老革命自带干粮（只在群众家里喝口热水），必要性值得怀疑。最近几年，教育部加强高等院校本科教学外文原版教材审批，一些学校进一步强化、细化、严格化国外原版社科类教材的使用审批程序，导致外国的优秀教材束之高阁。
笔者受教育以来参加各种会议，经常是等了很久，主持会议的领导才姗姗来迟。原因是单位负责人为了保证开会秩序，通知职工的参会时间，往往比会议时间提前，而通知学生的时间更是提前再提前。
文革期间，中央有极左思想，地方极左更是乘数效应增加，在基层更是登峰造极。“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”，对中国社会造成灭顶之灾。这些都是中国政治生态中典型的“宁左勿右”，是执行层“左”。
执行层私利致政策无法落实
邓小平指出，中共要警惕右，但主要是防止“左”。在改革开放不断深化的今天，中共指导思想从邓小平理论、“三个代表”重要思想、“科学发展观”到“习近平新时代中国特色社会主义思想”，都紧密围绕中国发展实践，都是典型的实用主义和拿来主义，都早已跳出指导思想上虚无的“左”和“右”之争。
不过，“左”和“右”却大量存在于执行层，即“执行层私利”和中国总理李克强2015年批评的“处长把关”。在中央集权体制下，中央政策从提出到贯彻落实，至少存在省、市、县三级执行层，执行层代理链条过长，各层私利参杂导致目标函数偏移。这是政策“宁左勿右”和“政令不出中南海”的总根源。
战国商鞅变法时期的老士族集团，张居正变法时的淮西特殊利益集团，王安石变法触犯大官僚集团利益。这些特殊的经济集团都与政府执行层各级官员利益攸关，在无力左右中央政策的情况下，在一定程度上左右了政策执行的效力。
“宁左勿右”的本质是，如果某个具体“上谕”不涉及、不危及执行层自己的私利，执行层可能选择“宁左勿右”，对上展示“革命”和“紧跟”形象，一些佞臣甚至夹带携私，变“挖地三尺”为“掘地三丈”，甚至变相打击异己，忽悠百姓。
“政令不出中南海”的本质是，“上谕”涉及、危及到执行层的利益，执行层必须消极执行，或者拒绝执行，誓死对抗。作为一级人民公仆的执行层为什么会出现与中央不一致的私利？自然是因为改革开放以来，部分官员阶层演变为具有利益的独特群体。中国由于干部薪水相对较低，在“以经济建设为中心”的大背景下，地方经济增长和企业赚取利润的目标官商一致，官商关系纠缠，额外收入是官员正常工资的几何倍数，利益集团自然形成。
中央政策体现为“宁左勿右”还是“政令不出中南海”，就看中央政策是否触犯执行层私利，是否触犯执行层利益攸关者的私利。至于中央政策的雷霆雨露是滋润大地还是误劈庄稼，那都不是执行层的工作重点。
甄选“心中装有人民”执行层
执行层私利决定了中央政策“宁左勿右”或“政令不出中南海”。为了保证中央政策严格执行，首先是竖立中央权威的雷霆雨露切割掉执行层私利，重新建立清清白白的政商关系和警民关系，明确清晰执行层权力边界。要遏制西汉时期执行层画师毛延寿的私利，防止他因个人一点小贿赂，给四大美女之一的王昭君脸上画“克夫痣”。
其次，为了保证中央政策的原汁原味，真正惠民惠国，核心要加强及建立红头文件和微观主体顺畅的交流机制，保证“中央政策下田地”，防止执行层截留和修正加码。同时，还要合理界定执行层的执法权边界，并通告、提醒广大“草民”，防止执行层越权、违规执政。如春秋时期楚灵王虽然爱细腰，但也不愿抱着病恹恹的细腰美人，所以将楚灵王喜好的腰围尺寸张贴公布，才是防止宫女过度减肥饿死的救人之策。
最重要的是建立政策的正常反馈机制，检验政策是否真正利国利民。要及时给楚灵王反馈美女市场新晋花魁的趋势和流行，上奏楚灵王偏好细腰的观念也许老土了，现在社会以肥为美了。
中国改革开放40年，经济取得非凡成就。今天面临如中美贸易战等诸多问题，高层提出“改革开放再出发”。然而，40年来的不均衡发展、法制不健全状态下发展累积的“执行层私利”等官商勾结，已经成为改革开放以来最大的利益集团，不仅威胁中央权威，更是祸害基层，是“改革开放再出发”的最大障碍。
因此，中国深化改革要先斩掉有私利的执行层，最终由人民选择、任用和监督“心中装有人民”的执行层，才能既防止“极左”“佞臣”，又防止“极右”“逆臣”，杜绝政策执行过程中的“极左”和“极右”，打破落实难的难题；真正形成如改革开放之初中央和执行层的合力，地方创造性贯彻中央政策，重现中央提出改革，安徽出现家庭联产承包责任制度创新，中央提出开放，习仲勋、任仲夷等在广州施展手脚的情景。
（作者李永宁是中国天津工业大学经济管理学院副教授，李思民是陕西宝鸡文理学院退休教授）
