李峰锦：理解马国的体制改革

在制定2019年财政预算案时，希盟政府还宣布了其他一些财政改革措施。其中包括更好的制度监控政府债务和负债，以及更透明的采购系统。从宏观经济角度来看，这类财政改革的成功很重要，因为财政可以影响其他领域的改革，如公共资源和服务的去中央化。

体制改革是马来西亚希望联盟新政府执政议程的关键项目。这并不稀奇，因为新政府将马国所面对的几乎所有重大问题，都归咎于前朝国阵政府治下的弱势体制。在希盟竞选宣言《希望之书》的60项承诺中，19项涉及“制度和政治改革”。这些承诺将在未来五年内落实。除了竞选宣言，10月11日公布的第11马来西亚计划中期检讨和11月2日发表的2019年政府财政预算案，都揭示了更多有关这些改革的信息。

体制改革的一个重要领域是行政机构，即政府。拟议的改革旨在减少首相署的权力集中。这些改革包括：首相和州务大臣（包括首席部长）的两届任期限制、减少首相署属下单位和部长，以及减少首相署的财政拨款。2019年财政预算案已开始将财政资源从首相署分散出去。

另一套改革涉及政府的财政能力。这包括改变税收的主要来源、改善财政管理制度和确保采购制度更透明。尽管在未来几年，提高税收仍会是一大挑战，但其他财政改革在中长期有助于整顿政府的负债和支出。财政制度更透明也将改善治理，从而减少腐败和提高财政资源的使用效率。

关于立法机关，拟议的改革明显在于加强国会的作用和自主权，以及立法程序的质量。要实现这些目标，就必须向国会提供更多资源，以及设立和更多地使用国会特别委员会。到目前为止，希盟政府已宣布将设立六个国会特别委员会，负责审议法案、预算、内政和国防、权利和性别平等、联邦与州关系，以及主要的公职任命。国会特别委员会负责选举委员会、反贪污委员会等机构的关键公职任命，将减少当选政治领导对这些机构的影响。此外，运用国会特别委员会和增加反对党参与的机会及资源等改革，可以加强国会里的审议过程，改善立法程序。

司法改革的主要目的，是消除行政机构及政治领导对遴选法官和法官判决的影响。国会特别委员会将负责批准司法任命委员会成员的委任，以实现这一目标。另一个可能的重要提案，是授权司法部门审查政府的决定和新法律。这是为了确保这类决定和法律，同联邦宪法及州宪法保持一致。

一般而言，执法机构因为任命程序和财政拨款，而受到各内阁部门的影响和控制。这个领域的拟议改革侧重于减少当选政治领导的影响，加强这些机构的自主权。一项关键提案是将总检察署（Attorney General’s Office，即行政机构的法律顾问）与公诉办公室（Public Prosecution Office）区分开来。这旨在减少涉及代表行政机构的总检察署和同一机构的公诉人员的利益冲突。此外，有大量提案要求反贪污委员会更加独立，其中包括将反贪会的法律地位从政府机构，改为直接向国会报告的宪法赋权委员会。另一类司法改革涉及修订诸如《告密者法令》《证人保护法令》和《官方机密法令》等法律，来鼓励举报贪污腐败。

选举制度决定如何挑选政治人物来治理国家。选举改革的目标是改善选举制度，让选举程序更公平，即不偏袒某些政治人物和政党。首先是改革负责选举的选举委员会，希盟政府的建议是让国会任命和监督选委会成员，确保选委会更加独立。其他选举改革建议包括提高选举制度的效率和创造更公平的政治竞争环境。

加强制衡机制的另一种方法，是将更多的权力和职能分散到各州，加强联邦制。希盟政府提出的加强联邦制建议，包括各州更多地参与特定公共服务和活动。这意味着各州须获得更多的财政资源，如税收和发展分配，特别是欠发达的州属。

媒体在向公众提供信息方面扮演重要的角色。媒体可以加强公众监督，以及政治领导和政府的问责。媒体要履行这些职能，就必须获得信息，并享有分析和报道的自由。这些都包含在一些拟议的司法改革里，以改善信息获取（修订《资讯自由法令》）和加强信息传播（修订《印刷机与出版法令》《通讯与多媒体法令》和废除《反假新闻法令》）。

前朝国阵政府订立的一些法律，旨在加强国家安全和公共秩序。然而，希盟政府认为其中一些法令的一些元素，让这些法令具有“压迫性”，限制了政治参与自由。预计这些法令将会修订或撤销，包括2012年《国家安全罪行（特別措施）法令》（SOSMA）和2015年《防范罪案法令》（POCA）。

总体而言，希盟政府的体制改革雄心勃勃。不过，并非所有进行类似改革的国家都会取得成功。希盟政府将面临哪些挑战？

改革体制是一个复杂的过程，因为体制存在相互依赖和互补性。例如，在没有相应改革执法的情况下，改革法院可能会无效。此外，没有一个方法可以对体制改革作出最佳的排序。改革在很大程度上取决于政治和法律可行性。由于关键政策决定来自行政机构，因此行政机构将成为改革的焦点。这正是希盟接管政府后所进行的事务。一项关键的财政改革是6月1日将消费税（GST）降至零。尽管在政治上受欢迎，但由于对财政收入的潜在不利影响，因此这是一个冒险的举动。

不过，部分风险在一定程度上受到财政整顿和国家石油公司300亿令吉石油税收入所抵消。在制定2019年财政预算案时，希盟政府还宣布了其他一些财政改革措施。其中包括更好的制度监控政府债务和负债，以及更透明的采购系统。从宏观经济角度来看，这类财政改革的成功很重要，因为财政可以影响其他领域的改革，如公共资源和服务的去中央化。

改革的顺序也受执法迫切性所影响。一个尚未实施的体制改革，是通过国会特别委员会决定重要的公职任命。大选后的第一次国会会议于7月16日开始，由于迫切须加快调查前朝政府领导人的腐败指控，所以必须更换总检察长和反贪会主席等关键官员。希盟政府可能必须在未来通过国会特别委员会机制，重新审视这类公职任命。因此，拟议的六个国会特别委员会的设立和运作，应成为新政府的优先事务。

除了时间，涉及立法程序的体制改革可能会遭遇其他困难。废除《反假新闻法令》的法案8月16日获得下议院通过，但9月12日被国阵控制的上议院拒绝。希盟政府须重新提呈这项法案。希盟政府也将难以实施须修改宪法的改革，例如首相的任期限制，因为希盟在下议院没有三分之二的绝对多数优势。不过，在进行此类改革之前，希盟政府可采不明文规定的做法来限制首相任期。

体制改革是希盟政府执政议程的关键项目。已经提出的体制改革旨在通过加强国会的自主权，以及限制当选政治人物对司法机构、反腐败机构和选举委员会等关键机构的影响，来加强马国的经济和政治治理。

体制改革的实施仍处于初期阶段，需要一些时间才能完成。初期的改革主要集中在政府的财政能力上，司法改革在未来两年到三年内可能会出现一些延迟。因此，虽然现有的法治情况可能会迅速改善，但制衡机制的加强需要更多的时间。

公众还需要一段时间，才能感受到体制改革的一些好处。财政改革的影响将更快出现，并可能影响公众对进一步体制改革的支持。体制改革面临的一个关键挑战，是改变国民的思维方式或意识，包括可接受的治理水平、议员的问责和绩效等。在这些问题上达成新的社会共识可能很艰难，但最终会有所回报。

（作者是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院高级研究员）

原载研究院12月11日电子刊物ISEAS Perspective。吴汉钧节译