中国与马来西亚于2016年签订东海岸铁路项目的建设协议，该项目在2017年8月由中国国务委员王勇和马来西亚前任总理纳吉共同出席动工仪式，标志该铁路正式启动建设。东海岸铁路项目不仅是中马两国之间最大的经济合作项目，也是马来西亚参与中国“一带一路”倡议的旗舰项目。然而在2018年7月，再次出任马来西亚首相的马哈迪以国家财政困难和国内债务压力为理由，宣布该项目暂停。


在今年4月第二届“一带一路”国际合作高峰论坛举行前夕，中国交通建设股份有限公司与马来西亚铁路衔接有限公司就东海岸铁路项目签署补充协议，该项目得以重新启动建设。依据该补充协议，东海岸铁路项目第一和第二期工程的造价，从之前协议的655亿令吉（约215亿元）大幅削减三分之一至440亿令吉。中国进出口银行预计将提供85%项目贷款。


虽然东海岸铁路项目得以重新启动，但是削减三分之一的工程造价，已使得该项目无商业利益可图，相反会给承建的中资企业造成潜在沉重财务亏损。从商业角度看，东海岸铁路项目极有可能沦为中国企业“赔本赚吆喝”的买卖。


马来西亚是重启东海岸铁路项目最大的赢家，该工程造价的削减以及相关贷款利息的调低，有助于马来西亚在通过铁路建设带动地区经济发展，同时降低工程给本国造成的财政负担。马哈迪在与中方就东海岸铁路项目重启的谈判上赢得外交胜利。作为亚洲最资深的政治家，马哈迪善于玩大国政治。通过大打“一带一路”牌，马哈迪尽力为马来西亚争取最大经济利益。他善于利用中国急于推进“一带一路”下基建项目的心理，借机向中国施压。


一方面马哈迪公开表态支持“一带一路”倡议，并通过出席第二届“一带一路”高峰论坛向中国展示合作善意，另一方面在国内，马哈迪和他领导的政府不断透过官方渠道和媒体向外宣称，多个中资项目（包括东海岸铁路工程协议在内）是大国强压小国的不平等条约，相关工程造价过高、投标程序不透明以及马来西亚国内财力无法承受。


对于中国而言，为了给在北京举办的第二届“一带一路”高峰论坛营造良好气氛，也向外界展示“一带一路”倡议下相关基建项目继续推进的积极印象，中国急于与马来西亚达成协议，显示东海岸铁路项目作为中马两国该倡议下的旗舰项目重获生机。重启该项目也能让中国挽回颜面，并借以平息国际社会对“一带一路”倡议的质疑。


马来西亚是东南亚地区大国，也是亚细安中具有重要影响力的成员。中国不希望因东海岸铁路项目弄僵与马来西亚的关系，从而给在整个东南亚推进“一带一路”倡议制造更大的障碍。同意签署关于东海岸铁路项目的补充协议，也显示出中国有意愿对“一带一路”倡议项目进行评估和调整，以回应相关国家的关切，避免本国财政捉襟见肘的国家，因为“一带一路”项目建设而陷入债务陷阱。


尽管如此，急于重启东海岸铁路项目对中国并非是明智的做法，相反还会产生一系列后续负面问题。这里涉及两个层面问题，但无论是哪一个层面的问题，都会将中国置于极为尴尬的境地，引来外界更多的质疑和批评。一方面，中国强调这一项目的重启是中马两国友好协商的结果，双方实现互利共赢（中国外交部发言人语）。那这是否意味着中国变相承认在2016年签署的东海岸铁路工程协议中方要价过高？中国强迫马来西亚签署不公平协议？如果回答是，这将坐实西方国家对“一带一路”项目造价昂贵，会给参与国造成沉重财务负担从而陷入还贷困境的质疑。


另一方面，如果回答不是，东海岸铁路项目造价大幅度降低导致其已不具有商业投资价值。那么中国为什么要作出重大让步，换取与马方达成协议？这是否是因为该工程对中国具有重大战略意义？事实上，东海岸铁路项目经过的马来西亚主要州份（吉兰丹州、登嘉楼州、彭亨州和森美兰州）总人口不到500万，占马来西亚全国人口的比率约为15%。缺乏潜在大量使用乘客规模，就算加上潜在的货运考量，花费巨资建设这个以客运为主的铁路项目，并不具备商业可行性。


该项目在马来西亚国内也有不少反对声音。但是从战略意义上来看，建设东海岸铁路项目将有助于中国最终打通东南亚地区的陆上交通线，为其西南边境省份寻求更加便利的出海通道，以拓展海上经贸空间。


再者，中国为了换取东海岸项目重启所作的让步，势必产生连锁效应，变相鼓励更多的国家效仿此举，要求复制马来西亚东海岸项目模式，通过重新协商合约以换取中国让步。这将给中国企业在海外的基建建设项目带来更多潜在的不确定因素。那中国将如何应对？事实上，中马两国在2016年签署的双边工程协议具有国际法律效力。依据该协议规定，如果马方不遵守合约，单方面中止工程建设，中方完全可以按照协议相关条款向马方索取违约赔偿金，以补偿中资企业遭受的损失。


人无信不立，对于国家而言同样适用。“遵守契约”的精神对于国家建立良好营商环境来吸引外国投资至关重要。马来西亚因为国内政治斗争等因素作为借口，单方面要求改动合约的举动，将会使马来西亚的国家形象受损，也不利于其吸引外资和发展经济。


由于中国企业在海外投资的项目越来越多，资金规模也越来越大，中资项目已经变成不少丝路沿线国家反对党用以攻击执政党的武器，从而成为其内部政治斗争和政党轮替的牺牲品。从马来西亚、缅甸、斯里兰卡到马尔代夫都出现过类似的情况。围绕东海岸铁路项目的争议，往往是中国政府对外发言，试图平息相关质疑和争议。反而作为该项目总承包方的中国企业，往往陷入集体沉默。


东海岸铁路项目经历的波折和困境说明建设优质、高度透明和可预期的基础设施项目，对“一带一路”长远可持续发展的重要性。第二届“一带一路”高峰论坛达成的联合公报明确提出：“高质量基础设施应确保在全周期内切实可行、价格合理、包容可及、广泛受益，有助于参与国可持续发展和发展中国家工业化。”


“一带一路”项目应该按照市场原则和商业规则，由企业主导建设，自行承担责任和风险。中国在沿线国家参与投资和建设成百上千个基础设施项目，这些工程项目投资规模大，建设周期长，受到世界经济波动、国际地缘政治调整以及沿线国家内部情况变化等各种变量因素。因此，个别项目遭遇建设困难、暂停甚至被中止都是正常的情况，不可能也不应期待每一个“一带一路”项目都取得成功。把个体项目的失败说成是该倡议遭受滑铁卢并非事实，也毫无道理。中国没必要有“患得患失”心理，要了面子丢了里子，得不偿失。


（作者是新加坡国立大学东亚研究所高级研究员）


中国不希望因东海岸铁路项目弄僵与马来西亚的关系，从而给在整个东南亚推进“一带一路”倡议制造更大的障碍。同意签署关于东海岸铁路项目的补充协议，也显示出中国有意愿对“一带一路”倡议项目进行评估和调整，以回应相关国家的关切，避免本国财政捉襟见肘的国家，因为“一带一路”项目建设而陷入债务陷阱。