在香港回归22年的今天，“一国两制”在香港的实践令人唏嘘。中国官方一直声称，“一国两制”在香港的实施是成功的；而香港在回归之后，逐步成为游行示威之都，游行人数在2019年6月达到历史上高峰（主办方宣称，6月9日有100万人游行，而6月16日有200万人游行）。


作为全球罕见的制度安排，“一国两制”给世界上的中央和地方关系增加重要的经验，不过对于大中华区的民众来说，“一国两制”带来的却是五味杂陈。


在中国大陆抛出“一国两制”在台湾实施的可能性时，台湾的民意调查显示绝大多数台湾人反对此方案。为何当初全球中央地方关系的创举，到今天却有这些局面？这需要认真仔细的反思。在香港特别行政区政府因为逃犯条例修订陷入不能管治的今天，各方必须冷静思考，找到一个可以暂时解决问题的方案。


在评估“一国两制”实施过程中的问题，我们必须了解“一国两制”出台的背景。在此方面，多数学者是从历史角度出发，特别强调了当年邓小平在美苏冷战背景下的突破性构想。不过，对于邓小平当年推行“一国两制”的构想背后（更深层）的政府治理和政府间关系等国际背景，却甚少阐述和深究。在笔者研究中央地方关系的选题时，发现邓小平与英国的撒切尔夫人一样重视政府机构精简和分权运动。


1980年代，撒切尔夫人的公营事业民营化、公共部门精简及权力下放，在全球公共管理历史上极有份量。邓小平其实也有类似的举动，特别是1980年代初期中华人民共和国最大规模的政府机构精简以及此后的权力下放等，其实都是与国际上的主要潮流相呼应。邓小平在文革复出后很重视中国与国际社会的交往，特别是在与国际接轨上下了很大的功夫。因此，他在与国际交往中受到全球重要的公共管理发展潮流所影响也是不奇怪的。香港的“一国两制”若放在此语境下分析会更加明晰和深刻。


在第二次世界大战后各个国家的行政能力建设中，一个明显的变化就是中央地方关系中分权程度增加，联邦制国家更加重视地方利益，单一制国家从中央集权向地方分权转变。在1990年代初期的一项统计中，在人口超过500万的75个国家中，不论实施联邦还是单一制国家，有63个国家实行了不同程度的政府分权治理（包括政治或财政分权）。


此后在社会主义国家阵营出现重大转型中，分权治理也被这些前苏联阵营的国家所采纳，旨在解决一些转型过程遗留问题和提高国家现代行政能力。之所以全球有如此大规模的分权改革，背后有多重原因。一是国际组织如世界银行、国际货币基金组织等要求受资助国家按照其意志推行分权改革，提高政府管理效率。不少国家的分权制度设计是在上述国际机构指导下实施的。二是分权符合一些现代公共管理理念。地方政府有信息优势，了解民众的偏好，可以在满足地方偏好方面提供好的公共服务。


还有不少国家因历史和文化的缘由需要分权治理。这就涉及类似香港的案例。比如香港地区实施普通法，行政架构上与英国比较接近，与大陆的行政体制相差甚远。因此若不采取分权治理，中央和地方都会陷入困境。此外，文化差异也是分权治理的重要理由。香港在这方面也是典型的例子。


香港是岭南文化的一部分，与中国北方文化截然不同。虽然中华人民共和国建国后在推动全国文化同质化方面有较大的努力，不过岭南文化仍然是相对独立和自洽的（不少广东人到香港居住后能感受家乡的味道也是此一原因）。在此背景下，分权就是保护和促进文化多元和兼容并包的重要举措。文化兼容也一直是二战后地方治理的重要组成部分。因此，在国际分权改革的大背景下，“一国两制”的提出是前无古人的完美举措。


当然，在邓小平提出“一国两制”的安排时，全球的公民运动不如今天的如火如荼。在信息高度发达的现代社会，公民运动给各国政府的治理带来新的挑战和提升。许多民众不仅认为自己是地球人，还有很强的本土身份认同。他们认为自己的问题自己解决、自己的地域自己管理，因此本地人的信息优势，就会要求政府进行彻底的分权改革。这发展趋势对当年香港的现状有很大的影响。


前已述及，中国国内情况和国际趋势共同催生了“一国两制”。不过，为何经过20多年的实践，“一国两制”在香港的实施却有如此不同的评价呢？分权有多种形式，一种分权是中央政府下放一定权限，地方政府在此权限内完全自主处理地方事务；不过中央政府保留随时收回此权限的权力。


还有一种分权是中央政府和地方政府透过制度安排（比如宪法和政府间关系法案）界定哪些权力属于地方权限，除非透过制度上的改变（通过中央和地方政府进行谈判和相应的立法程序），否则分权安排不能改动。当然还有一种安排是基于联邦主义的安排，中央权力是地方政府让渡的，因此，分权一方面有宪制上的保证，另一方面地方政府享受剩余权力。也就是在权力未界定清楚时，这权力归于地方政府。


现在很难确切了解当年邓小平是否考虑过“一国两制”的分权背后的宪制和行政安排的实质。可以肯定的是，中国宪法强调其单一制国家的特点，因此，地方政府拥有剩余权力不大可能是当年中国政府和英国政府谈判时考虑的选项。在欧盟发展过程中，他们担心一个膨胀的欧盟可能侵蚀各成员国的利益，因此在中央地方关系中引入了附属性原则（subsidiarity）。此原则要求，当出现争议，分权和保证地方利益应该是优先的。


目前没有任何资料表明，当年“一国两制”方案制定时曾经讨论过地方优先等原则。不过，从现有一些研究可以看到，邓小平的“一国两制”方案是宪制性安排，也就是说香港的《基本法》事实上是香港的小宪法。一方面，任何争议都应该从基本法寻找出路，只有基本法无法解决的，才能由本地提出解决方案之后寻求中央政府的审批。另一方面，中央政府是不可以随意改动宪制安排，不可以在基本法的架构上，根据当前国内政治需要（比如维护稳定等）增加一些新的要求或者收回地方政府的权限。若是如此，这会破坏了宪制安排的平衡，也会损害中国宪法和基本法的权威。


林郑月娥不足两年的施政，导致了香港史上最大的示威抗议活动（全球的公民运动深远地影响了香港；比如香港的占领中环的运动就是受到占领华尔街运动的影响；市民越来越希望自治和抵制威权政府）。相信在香港内外各种局势影响下，目前香港政府治理困局很难在短期内得到解决。


从各类民意调查的结果来看，示威抗议不完全是因为逃犯条例的修订，不少人对林郑月娥政府的民生政策也相当不满。即使是林郑月娥模仿新加坡政府推出更多的公共房屋和大规模填海，民众还是认为林郑无法平衡中央政府、香港既得利益集团（特别是房地产商）和民众的利益。特别是近年来中央政府基于维稳的考虑，在新闻自由和法治方面有较大的管控，因此香港在此方面也受到冲击和影响。


现在面对一个中央政府高度自信、对地方多元较不宽容的年代，香港在“一国两制”框架下会日益艰难。相信出路还是要谈到“初心”。也就是回到邓小平所提出的“一国两制”框架及基本法（近年来大陆一些学者特别是法律学者在基本法上做了好多个人阐述，有些还上升为官方立场，是非常不当的；法律的修订和解释需要经过正当的程序）。


在2017年林郑当选之后，香港建制派重量级人物曾钰成也说到回到初心，“若真的希望支持林郑，就应完全放手，让她实现港人治港、高度自治，令香港人重拾信心，否则按过往经验，香港的局面只会更难扭转。”


（作者是新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授）