彭念:民盟执政时代的中缅关系

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4月5日,中国外交部长王毅受邀访问缅甸引发国际社会的广泛关注。分析认为,在缅甸新政府成立一周之际,中国外长成为首位受邀访问缅甸外国政要具有重大的政治信号,显示出缅甸新政府对中国的高度重视。

作为缅甸的最大邻国,缅甸当然有必要将中国置于其外交政策的优先地位,新政府首先邀请中国政要访问缅甸再正常不过了,这是毗邻大国生存的小国的必然选择。

但缅甸新政府的这一重大外交举动,并不必然带来一个亲密无间的中缅关系,尽管民盟试图将遭受密松大坝事件困扰而疏远的中缅关系拉回正常的发展轨道。未来的中缅关系建立在互取所需的现实考量之上,是一种互利共赢的正常国家间关系。这其中既有缅甸对中国的适应,也有缅甸对中国的抵制,孰轻孰重,则取决于缅甸国内情势以及整个地区战略形势的变化。

中国投资的风险

自2011年9月密松大坝事件之后,中国在缅投资就成为中缅关系中的焦点议题之一。诸多分析已从不同视角揭示出中国在缅投资的各种风险。比如媒体时常报道的土地赔偿及拆迁安置、环境污染、经济利益分配、投资比率、项目透明度等问题。

毫无疑问,这些问题确实是中国在缅甸投资已经遇到或者可能遇到的问题。民盟执政后,中国在缅甸投资所可能遇到的风险是会减弱,还是加强?会对中缅关系产生怎样的影响?这些问题恐怕是当前中缅双方都需要加以重点关注的议题。

首先需要理清的是,中国在缅甸投资与中企在缅甸投资是两个完全不同的概念,其对中缅关系造成的影响也是极为不同的。一般而言,媒体习惯将中国在缅甸投资理解为中国政府在缅甸的投资,这主要是指中国政府与缅甸政府就相关项目签署的协议。而中企在缅甸投资则是中国企业(国企或者私企)在缅甸进行投资活动的商业行为。两者面临的风险基本相似,但解决风险的途径以及对中缅关系的影响则不同。这些项目面临的风险上文已简述,不再赘述。

解决风险的途径取决于项目的性质。如果是政府部门之间的项目,自然主要依靠部门协商。不过这种协商需要提高透明度,以便于民主社会的相关监督机制有效发挥监督作用;如果是企业之间的商业行为,自然依赖法律途径来解决。中国政府大可不必大包大揽,将企业之间的商业行为纳入到政府部门协商的范畴之中,这样只会起到反作用。

当然,中国目前的困境在于在外投资的大部分项目依赖于政府之间的协议,大型国企成为在外投资的主力军。因此,一旦这些项目出现问题,最先遭受指责的就是中国政府。原本的经济投资活动就容易上升为政治争议,其解决的难度陡然提升,其对中缅关系的负面影响也显著提升。在缅甸民主化程度不断提升的背景下,这种经济活动演变成政治纷争的风险性必然会上升,其管控以及处理难度自然也会加大。

正因如此,王毅在与翁山淑枝会谈时强调双方通过协商方式解决分歧的共识。换言之,中国政府目前的做法仍然是主要通过政府间的协商解决问题。这种做法事实上已被证明不一定奏效(密松大坝就是一例)。尽管中国得到翁山淑枝的口头承诺,同时,翁山淑枝也确实需要中国的贸易投资来推进缅甸的经济发展,但缺乏机制化、欠缺透明度的投资纷争处理方式,难以确保中国在缅甸投资的安全性,并难以实质性将中国在缅甸投资打造为中缅关系的压舱石。

民族和解与中国的角色

中国在缅甸民族和解进程中的角色一直备受外界关注。比较客观的分析认为,中国在缅甸政府、军方与民族地方武装(民地武)的博弈中采取骑墙策略。缅甸政府及军方一再要求中国不要支持缅北地区的民地武,并且还希望中国劝说民地武放弃武装,接受缅军提出的边防军改编计划。

但中国一方面保证不干涉缅甸内政,积极支持缅甸政府、军方及民地武之间的和谈;另一方面,中国对劝说民地武接受国防军改编计划不置可否。中国的这种模棱两可的态度自然引起缅军的不满,并使得缅军怀疑中国此举背后的真实意图。而中国也对缅军屡次与缅北民地武开战,造成中缅边境大量难民潮极为不满。

2015年缅军与缅北民地武之间的军事冲突,三番五次造成缅军炮弹入境中国伤人的恶性事件,作为有力回应,中国边防部队罕见地在中缅边境举行实战军演,而缅军也不甘示弱,信誓旦旦地称缅甸不惧怕任何外来侵略。

民盟当政之后,民族和解问题继续成为新政府的头等大事,而军方也希望借助解决民族冲突彰显自身在缅甸民主化进程中的不可或缺角色。遗憾的是,民盟与军方在解决民族冲突问题上分歧明显,民盟希望邀请所有民地武(包括正在与军方交火的民地武)参加和平大会,并坚持通过对话谈判方式解决冲突。而军方则坚守边打边谈的双轨策略,并将交火的民地武排斥在和谈之外。

考虑到双方之间的分歧,王毅此访既与翁山淑枝及总统廷觉会谈,又与缅军总司令敏昂莱会谈。王毅一方面亮明中国的立场:通过和平谈判尽快实现和平;另一方面,王毅也公开承诺,中国将应缅甸的要求为缅北和谈积极发挥劝和促谈作用。很显然,中国并不认同缅军边打边谈的两面做法。中国愿意提供帮助,但仅限于和谈。

换言之,只有在缅军也将和谈作为解决民族冲突的主要方式时,中国才会为和谈提供尽可能的帮助,这也是中国引导缅甸民族和解进程的尝试。未来,中国将对民盟政府主导的和平大会予以大力支持,尽可能地促成相关成果。

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