江乐士（Grenville Cross）：逃犯移交：权利与责任 港府应修订《逃犯条例》的原因

我非常感谢受邀参加今天的会议，有机会从权利和责任的角度讨论移交逃犯的问题。

香港特别行政区政府保安局建议修订《逃犯条例》，旨在促进有效的刑事司法，以及纠正无法容忍的现况。这将使香港能够逐案将逃犯移交到中国其他地区，以及目前尚未与香港签订任何引渡协议的170多个国家。这种基于案例的做法也在其他司法管辖区使用，而且在长期移交逃犯安排尚未到位的情况下明显有效。鉴于当前的法律真空，许多来自其他地方的逃犯在香港得到庇护，有些来自中国其他地方，有些则来自全球各地。

我们知道，来自中国其他地区的300多名逃犯目前正在香港避风头，其中包括至少一名谋杀嫌疑人，以及已经被判贪污和洗钱罪名成立的商人。然而，由于我们的法律存在弱点，他们得以逃避应有的罪责，未能面对司法审讯。没有任何国家可以容忍嫌疑人从国家的一个地方逃到另一个地方来逃避司法制裁，中国如是，英国、俄罗斯也如是，更何况是美国，香港有责任打破这个僵局。虽然我们无法确定有多少来自世界各地的逃犯也来到这里逃避法律制裁，但保安局的修例建议有望让他们猛然醒悟，并意识到自己的时间到了。

在有关保安局修例的辩论中，整个焦点都集中在嫌疑人的权利，以及香港应该采取什么措施来保障他们的利益。虽然他们的利益显然很重要，但我认为，还有另一个因素必须得到考虑，而且它往往被忽略了。约翰·多恩（John Donne）说过，“没有人是一座孤岛”，香港对其他地方及罪案受害者负有广泛的责任，这些责任不能永远以这样或那样的借口来推卸。那些认为香港可以通过自我孤立、拒绝帮助其他司法管辖区追捕犯罪嫌疑人来逃避责任的人，根本不是在做什么好事，更别说这么做会导致信任崩溃。

如果香港不履行对他人的责任，我们不能指望其他司法管辖区继续协助我们。例如，据估计，2006年以来，大陆已将248名嫌疑人移送香港接受司法审讯，这对我们的执法很有帮助，而香港却没有移交任何逃犯。很显然，在没有互惠的情况下，这种帮助很可能会停止，我们只能责怪自己。香港对其他司法管辖区有明确的责任，如果忽视这些责任，必然会有后果。这些责任显而易见，也一再得到重申。

例如，联合国《引渡示范条约》（Model Treaty on Extradition）敦促所有国家“进一步加强刑事司法方面的国际合作”。2006年以来，旨在促进打击全球犯罪活动的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》已适用于香港，它要求各国在符合国内法的情况下，努力“加快引渡程序，并简化本条例所适用的与任何犯罪有关的证据要求”（第16条）。同样，自2006年以来也适用于香港的《联合国反腐败公约》旨在加强反腐败措施，以及呼吁建立有效的引渡机制（第14条）。

此外，香港是国际检察官协会（IAP）和国际反贪局联合会（IAACA）的成员。IAP推广起诉逃犯的国际合作，IAACA则推动全球反腐败工作，包括逮捕嫌疑人。然而，大量被通缉的逃犯，甚至被定罪的罪犯潜逃到这里，是对我们履行国际义务的一种讽刺。它发出的信息是，虽然香港口口声声说要打击犯罪，但却不值得信赖，无论逃犯的罪行有多严重，它都愿意为他们提供庇护。

此外，1960年以来，香港警务处一直是国际刑事警察组织（Interpol）成员，并在最近成为中国国家中心局的分局。国际刑警组织最有效的工具之一是“红色通缉令”（Red Notice），这是向各地执法人员发出的一项请求，要求他们找到和暂时逮捕被通缉的逃犯，等候引渡或移交。通过抓捕逃犯，它有助于确保逃犯在全世界无处可逃。例如，去年国际刑警组织发出红色通缉令后，浙江省贪污嫌疑人姚金琦在欧洲联盟被捕，他被保加利亚遣返中国受审。然而，在香港，红色通缉令制度完全没有作用，因为许多逃犯如果被发现躲在这里，既不会被引渡也不会被移交，这破坏了国际刑警组织的其中一个关键目标，即以遣返逃犯作为全球化犯罪的威慑力量。

因此，香港不仅辜负了自己，也辜负了它在世界各地的刑事司法伙伴，现在是时候让它摆脱作为中国的罪犯庇护地的形象。我坚信，在回归22年后，某人可以在北京抢劫一家银行，在上海干下强奸案，或在南京贩运毒品，然后在香港避风头的情况，亟须纠正。虽然有些人将这种状况描述为“防火墙”，但事实上，这是一种犯罪特许，破坏了全国乃至其他地区的有效执法。保安局局长李家超清楚认识到这一点，保安局的修例建议提供了一个明智的方法，让香港终于能履行对其他司法管辖区的责任。

然而，建立一个能够引渡一个人的机制，与实际引渡某人这两者之间有很大的区别，希望人们能够理解这一点。例如，英国与独裁政权、失败国家和内战国家签订了引渡协议，但实际上，它绝不会将某人引渡到那种地方，而我坚信这里也是如此。即使不是这类国家，引渡也绝非必然。例如，英国与俄罗斯签有引渡条约，但在过去17年中，它拒绝了俄罗斯提出的67项引渡请求中的63项。同样，建立一个将逃犯遣返中国其他地区的机制，当然并不意味着只要提出要求就会移交，因为还有许多障碍须克服。

《逃犯条例》（第5条）载有国际公认的嫌疑人保障措施，而香港现行的20项移交逃犯协议也有这些措施。由于有人担心人们可能因政治原因而面对引渡风险，因此修例建议强调，将不会移交犯了政治性质罪行的嫌疑人，如果是基于遭通缉者的政治观点（或种族、宗教或国籍）而提出引渡请求以施予惩罚，则有关通缉犯也不会被移交。当然，大多数罪行都没有政治方面的考量，而且在其他条件相同的情况下，诸如入室盗窃、绑架或强奸等案件在受考虑移交或逃犯最终面临审讯时，应该不会面对什么困难。但是，如果嫌疑人可能在审讯时受到歧视，或因其政治观点、种族、宗教或国籍而受到惩罚、拘留或限制其个人自由，则不会移交。如果逃犯将面临死刑，如果罪行在两地都不违法，如果可能提出额外指控，或者违反一罪二审原则，逃犯也不会被遣返。这是一组强大的保护措施，政府为了减轻人们的担忧，已经说明这些措施还可以得到补充。

在“公平审讯”问题上，应当记住，不同的地方有不同的法律制度，有些比较先进，有些则较不先进，一个司法管辖区审判另一个司法管辖区并不总是有益的。当然，不同的制度以不同的速度、不同的方式发展，但不能就此认为其他制度不可信，或者它们不会用自己的司法程序来确定有罪或无罪。虽然有些人总是急于诋毁大陆的法律制度，但就改善刑事程序及伸张正义而言，大陆的法律制度与我们的法律越来越一致，这一点不能永远被忽视。

自前任最高领导人邓小平在上世纪80年代誓言“我们必须为中国建立一个现代法律制度”以来，进步的学者和法学家已经接受了他的言论，经常在面对强大阻力的情况下，努力改善刑事司法制度。我很荣幸能见到这些改革者中的许多人，与他们讨论已经取得的进展，尽管他们都毫不犹豫地承认，法律制度仍有待改善。不幸的是，大多数批评者其实对大陆刑事司法近期的改善知之甚少，更糟的是，许多人根本不感兴趣，大概是因为这些改善影响了他们对中国法律制度的先入为主之见。

然而，今年3月，最高人民法院院长周强在发表2018年工作报告时说，司法机构去年在刑事案件中力求坚持两项原则，即在存疑的情况下不予处罚，以及不允许非法取得的证据。当然，这与西方对刑事司法的态度是一致的，但这肯定不是巧合，因为大陆已通过研究其他法律制度，包括我们自己的法律制度，以求使其法律安排现代化。最近大陆的司法有一些重大改革，也许最显著的是在非自愿认罪方面。过去，法院只关注认罪是否属实，而不考虑认罪过程的情况，在改革者的敦促下，这种情况现已改变。2012年，全国人民代表大会对刑事诉讼法进行了全面改革，法院现在必须排除强迫供证，即使供词属实。此外，有趣的是，在香港，法庭可以只根据供词而将被告定罪，而在大陆，法庭除了供词外，也会寻找确凿的证据，从而为被告提供额外的保障。至于举证的标准，大陆法官被问及时说，他们必须“确定”有罪才能定罪，这距离我们自己的“超出合理怀疑”标准相差不远。

此外，当局现在鼓励内地执法人员在较严重案件中录制供证过程，让法官在审讯时可以看到供词是如何取得的。当然，最初采用这种做法是香港廉政公署，然后香港警务处也跟随，现已扩展到大陆和澳门。在如今通常公开进行的审讯中，最新的变化是证人出庭作证的频率远远超过以往，他们的证词因此可以得到检验，而较少依赖证据陈述。中国《法律援助条例》于2003年生效以来，中国政府和香港政府一样，必须提供法律援助，缺乏资金的被告及罪案受害者都可使用这项援助。

另一项有趣的发展涉及人民陪审员，他们与香港的陪审员并无不同。虽然这项制度最初在上世纪50年代引进，以让公众在司法程序中有发言权，但2018年颁布的《人民陪审员法》赋予他们在审判中与法官平等的权利，除非法律另有明确规定。这个做法是“为了实现司法民主”，虽然他们通常坐在三人组成的合议庭上，但在较严重的案件中，他们也有资格参加通常由三名法官和四名陪审员组成的七人合议庭。虽然陪审员不能就法律问题进行投票，他们仍可讨论这些问题，可以与法官一起就“少数服从多数原则”决定的事实问题进行投票。顺便说一句，当保安局修例建议的批评者被问及人民陪审员在刑事审讯中的作用增加，会否让他们感到有所保障时，他们的表情变得呆滞，很遗憾的是，对大陆刑事司法制度实际进步的无知，引发了这么多的争论。

此外，大陆近年来的司法水平也有了很大的提高。虽然直到大约20年前，法官几乎没有接受过法律培训，但这种情况现已改变，任何想要成为法官（或检察官或律师）的人，都必须通过艰难的国家统一法律职业资格考试，以及另外一项法官考试，这极大地提高了司法水平。这些新任法官、检察官和律师当中，有许多人也曾在其他地方学习法律，通常在英国、德国或美国，也包括在香港，他们熟悉西方的刑事司法概念，这无疑对他们的工作产生了影响。

不过，在听取人们的关切后，政府明智地同意，除了《逃犯条例》规定的强制性保障措施，还可以增加额外的保障措施，因为法案允许政府“进一步限制逃犯被移交的情况”。因此，可以要求引渡请求方就特别移交安排提供符合一般人权保护的保证，包括无罪推定、公开审讯、法律代表、盘问证人的权利、不依赖胁迫证词和上诉权等事项。事实上，香港现有的许多逃犯移交协议，包括与印度尼西亚、斯里兰卡和菲律宾的移交协议，都已包含被要求引渡方如果被置于“违反国际条约规定义务”的境地，就可以拒绝移交逃犯的保障措施。

当然，这一点的重要性在于，根据《基本法》（第39条），《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港，其中就包括公平审讯的保障和上诉权。例如，与澳大利亚的协议就有拒绝移交逃犯的其他自决理由，包括犯罪发生后经长期拖延才提出引渡请求、与年龄、健康或个人情况有关的人道主义理由，以及微不足道的罪行等。此外，为了减轻人们的顾虑，通过特别移交安排，可被移交的罪行严重程度门槛将从一年提高到七年，这虽然不理想，但受到工商界的欢迎。

至于行政长官的角色，香港已有与其他普通法司法管辖区相同的既定机制。一旦收到移交请求，行政长官将根据案件的情况，决定是否需要请求方提供额外保证。如果这些要求被拒绝，案件将此结束。如果要求得到满足，通常会发出继续进行的许可，当然，除非移交令不合法，或实际上不能作出这样的决定。行政长官无须决定支持该项要求的证据是否足够，而只须决定是否有足够证据证明裁判官决定案件的表面证据确凿。如果行政长官发出继续进行的许可，这可能会受到司法审查的挑战，而这又是另一项保障措施。

这个程序一旦启动，司法审查就开始了。如果下达了羁押令，囚犯可以通过寻求人身保护令，及至终审法院的上诉权利，来提出挑战。在法院下达羁押令后，案件会交回行政长官，行政长官可以批准移交，也可以基于人道主义理由拒绝移交。同样，行政长官批准移交的决定，可以通过司法审查来挑战。因此，在每个阶段，行政长官的行动都可以在司法上进行审查，这是这个制度的优点之一。

虽然有人担心中央政府可能会指示行政长官交出嫌疑人，但这个想法很奇怪，最主要是因为不能以这种方式绕过既定的法律程序。是法院而不是行政长官决定是否应该发出羁押令，如果嫌疑人被释放，行政长官便无法下令移交。无论如何，我不相信中央政府会向行政长官发出非法指示，情况应该是恰恰相反的。由于案件的敏感性，我相信它会竭尽全力确保正确程序得到遵守，并避免做任何可能使行政长官陷入不利位置的事情。

有人建议，一旦逃犯被遣返大陆，任何保证都可能会被忽视。但我认为，大陆法院知道人们对案件的兴趣，实际上会更加努力，尽其所能确保逃犯在遣返后得到适当对待，已有先例支持这一观点。毕竟，大陆和其他司法管辖区一样，充分理解如果逃犯没有按承诺得到公正审讯，它将丧失他人的信任，可能危及它日后的引渡请求。

此外，现已有55个地方与中国签署了引渡协议，其中约有40个已生效。当中包括九个欧盟成员国，其中保加利亚（因腐败被通缉的姚金琦）、法国（因贪污被通缉的陈文华）、意大利（因盗窃被通缉的张姓逃犯）和西班牙（218名台湾电信诈骗嫌疑人，其中94人经过两年司法程序后，刚在上周遣返北京）最近已经毫无问题地将逃犯遣返中国，这使得欧盟对保安局修例建议公开表达关切让人更感意外。即使没有这样的协议，美国（因欺诈被通缉的余振东、因贿赂被通缉的杨进军、因违反个人权利而在红色通缉令下被逮捕的朱姓逃犯）和加拿大（因走私被通缉的赖昌星）最近还是遣返了中国逃犯，尽管他们的未来待遇必须得到保障。所有这些情况，中国都履行了要求提供的保证，公正的观察家可以得出结论，大陆政府对于从香港遣返的任何逃犯也会如此对待。

总的来说，《基本法》对香港资本主义制度和生活方式的“50年不变”条文（第5条）将在2047年结束，没有人确切知道在这之后会发生什么事。毫无疑问，北京肯定有一些人会认为，“一国两制”已经完成进程，不应该继续下去。不过，我想这里的每一个人都希望我们目前的安排能够在2047年之后维持下去，但如果香港证明自己是国家的一个负责任成员，愿意承担打击罪案的责任，这种情况持续下去的可能性会大得多。

（作者是香港大学法学荣誉教授，香港律政司前刑事检控专员，本文是他于6月11日在“引渡法与人权：香港政府法案是否为我们的权利提供足够保障？”研讨会的演讲，原载6月12日《中国日报》。吴汉钧，黄金顺译）