马亮:中国政府目标管理的新常态

字体大小:

中国聚焦

尽管国内生产总值(GDP)增长率的重要性在逐渐弱化,但作为世界第二大经济体和全球经济增长的发动机,每年中国政府设定的预期经济增长目标仍然引人注目。国务院总理李克强在中国“两会”所做的《政府工作报告》,将中国今年的预期经济增长目标设定为6.5%至7%。这个目标并不令人感到意外,但可以预见的是,中国政府目标管理的“新常态”在浮现。

首先,政府不再像过去一样将经济增长目标设为一个确定的值,如去年的7%或前年的7.5%。这是中国政府过去20年来首次将经济增长目标设为一个区间,此前只有前总理李鹏在1995年设为8%至9%。这可以称之为“区间估计”,不同于过去刚性的“点估计”,为政府目标管理提供了更大的解释空间和回旋余地。与此同时,有关经济社会发展的其他目标,也都设置为约数或区间。各级政府亦步亦趋,做出了类似的调整。31个省份中,25个将经济增长目标设置为约数,只有六个设置为精确数字。其中九个设为区间(如7.5%至8%),四个设为“以上”,12个设为“左右”。

总体来看,政府目标设置“由点及面”,利大于弊。同过去“保八”“保七”的硬杠杠相比,今年将经济增长和其他预期目标设定为一个区间有其深意。政府目标的设定从“点估计”放宽为“区间估计”,有助于政府更灵活地应对发展过程中可能遇到的阻力和障碍,更合理地配置稀缺资源和调整发展重心。

其次,政府对目标的调整频率也日益增加,而不再像过去那样,整个任期内几乎保持不变。从各个省份的情况来看,也出现了类似的变化。不仅政府每年都在调整经济增长目标,而且调整的幅度也开始增大。这意味着中国政府目标的弹性在提高,动态治理能力也得到了加强。一方面,与过去增长目标多年保持一成不变相比,更频繁地调整政府目标,体现了政府动态适应能力的强化。另一方面,这也有助于增强目标的弹性和灵活性,避免政府无法实现目标而不得不做出解释。

中央政府牢抓经济增长

再次,在经济下行和增长乏力的态势下,中国政府仍然没有对经济增长有丝毫松懈的迹象。要想实现基本充分的就业,要想确保社会稳定,就需要保持一定速度的经济增长。因此,尽管区间性目标使政府有了腾挪的空间和回旋的余地,但高层领导仍然保留经济增长的“底线”。去年底习近平就指出,中国“十三五”时期要保持中高速经济增长,年均经济增长率至少要达到6.5%。就连去年唯一放弃设置目标的上海市,今年也重提经济增长目标。显然,这同中央政府牢牢抓住经济增长不放有很大关系。

过去一年,中国经济和社会发展面临许多挑战,但从目前披露的数据来看,去年《政府工作报告》设定的一系列目标都达到了,仅有进出口贸易总额一项指标未能实现。在25项量化目标中,24项都得以圆满完成,其中有15项目标超额完成。当中国政府完成预期目标时,往往有很强的动力去设定更高的目标。与此同时,中国政府也有更大的信心去实现未来的目标。如果中国政府未能实现设定预期目标,就会意识到能力不足或问题艰巨,往往会降低目标以求在下一年可以实现。

但是,中国政府目标的设置与调整还同其他竞争对手的表现有关。过去一年中国交出了一份不俗的经济成绩单,在全球经济低迷的情势下表现抢眼。当政府超过竞争对手时,往往会放缓速度并降低目标水平。如果中国政府落后于竞争对手,则会提高目标以加速赶超。因此,在超越乃至引领其他主要经济体的情况下,中国政府会适度降低经济增长目标。

综合来看,今年中国政府设定的经济增长目标,只是在上述两个区间内做了微调,并没有发生大幅度的变化。这对于经济平稳发展和社会平稳过渡,都有至关重要的意义。值得注意的是,设定一个区间性目标,固然有利于中国政府更好地调控宏观经济,但与此同时也应避免某些政府部门可能规避问责。例如,一些不作为的政府部门会设置过低或过于宽松的目标,这应引起充分的注意。此外,一些政府部门担心上级层层加码,往往会低报目标,以避免下一年度的目标节节攀高。

虽然中国在1990年代顺利实现了计划经济向市场经济的体制转轨,但政府自上而下的发展规划和目标任务却并未随着消失,甚至有愈加强化的趋势。究其原因,这是政府控制和管理官僚体系,并拉动经济社会发展的主要“抓手”。因此政府设置的目标,不单单只是对未来发展的一个预期,而是会深远地影响各级政府的注意力和政策走向,乃至整个经济和社会的发展进程。因此,理解中国政府目标设置与调整的背后逻辑,适应政府目标管理的新常态,都是一个值得关注的课题。

作者为南洋理工大学南洋公共管理研究生院高级研究员、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,文章仅代表个人观点。

LIKE我们的官方面簿网页以获取更多新信息