社论:有限土地发展规划的艰难取舍

杜佛森林原本要发展为新的组屋区。(档案照)
杜佛森林原本要发展为新的组屋区。(档案照)

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乌鲁班丹区一片占地33公顷的次生林地(俗称杜佛森林),原本要发展为新的组屋区,但建屋发展局经过审慎研究和公共咨询后,决定修订原来的规划,把该区分为东西两块,东边约11公顷地会用来兴建预购租屋,西边的住宅发展规划将暂时搁置,改为打造成自然公园,其中期发展规划10年后再检讨。

这是个新方案,让原本可用来建组屋的土地少了一大半,但大半林地却因此得到保留。看来是两全其美,既满足人们的住房需求,也照顾到环境的保护,实则反映当前有限土地发展规划和决策几乎已无法回避的各种艰难取舍考量。

经过半个多世纪的发展,可作为建屋和其他公共发展用途的土地已越来越少,与此同时,绿色地带也越来越少。公共建屋计划时满足国人住房需求所不可或缺的,但林地则是发展一个自然里的城市所必需的,要同时满足这两个难以调和的需求的空间,因此也变得越来越小。

乌鲁班丹的这块林地本来是甘榜和树胶园,经过拆迁和土地征用后,被规划为公共住房用地,但由于长时间搁在那里,逐渐变成了一片次生林。但从环保分子的角度看,它就是一片难得的绿地,也和其他林地形成了连接,成了许多动物的栖息地,必须完全保留。

这并不是公共决策第一次遭到这种环保诉求的压力,此前罗尼大道的建设就曾因影响武吉布朗坟场的一部分而引发争议;兴建跨岛地铁线的计划,也因为原来的规划线路穿过中央集水区的森林地下,引起关注和争论。这些个案反映国人的环保意识日益提高,政府在土地发展规划上,也越来越有必要与所有利益攸关方进行对话和协商。

乌鲁班丹林地的发展规划遇上同样的环保诉求因而并不令人意外。事实上建屋局也早有准备,并提前做了两项环保和生态的科学研究,并公开了研究结果,以供公共咨询。科学依据和信息公开,显然是这次政府与民间的对话协商进行得更加顺利,并达致共识的主要因素之一。

虽然这种公共咨询、对话和协商,甚至争论的过程必然会拖慢决策的进度,但由此得到的共识却可以达到集思广益的效果。而政府愿意通过这样的方式与民协商,也有助于加强相互信任和建立国人的归属感。据建屋局透露,这次的协商过程总共接到公众1800多份的反馈。

最近,有关在黄金地段兴建新组屋的定价和售价课题,也引起公众的热烈议论。政府考虑为买家提供额外津贴,但买家日后将组屋转手时得归还这笔额外津贴。在一项公众咨询活动中,大多数新加坡人支持这个做法,但也有人提出异议,要取得定案并非易事。这个课题涉及土地发展规划的另一个面向,但同样反映公众诉求的多样化。

在这种不同诉求碰撞的情况下,协商是唯一可行的途径,但以上所谈及的各个事例也说明,协商要取得成果,必然需要妥协。而妥协则意味着不可能有任何一方能够得到诉求上的完全满足,大家都必须接受有所得也必有所失,否则就不可能有结果。

有关乌鲁班丹林地发展规划的协商,有一点是幸运的,那就是这块林地面积够大,因此可以让住房需求和环境保护各得“半个面包”。并不是所有的未来土地使用规划都能有这样的妥协空间,如果遇上真的无法两全的情况,在公共咨询之后,作为国家土地的托管人,政府还是得从新加坡整体发展的需要做出果断的决定。

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