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交流站:保护国际难民“锅”落谁家?

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去年11月14日至20日的短短一周内,超过1000名罗兴亚难民分多个批次,乘船抵达印度尼西亚西部的亚齐特区。随之传出的是“亚齐居民威胁将难民逐回海上”“亚齐警方展开巡逻阻止难民登岸”等报道。舆论之剑很难不指向印尼一方——为何抵达印尼的难民得不到妥善安置?官方何不出面制止,甚至还纵容驱回难民的行为?

在做出价值判断前,让我们先退一步来看事实。从地理位置来看,印尼位于亚洲和澳大利亚之间,长期以来是到澳洲寻求庇护的难民的中转站。受国内动荡影响,被迫逃离家园的阿富汗人、罗兴亚人乘船抵达印尼,望获准短暂居留。驻印尼六地的联合国难民署办事处登记这些人为难民,将他们安排到临时庇护所,之后再将他们带到澳洲寻求庇护,或者在确保安全的前提下遣返原籍国。难民有进有出,才能让印尼在力所能及的范围内为难民提供保护。

然而,澳洲保守派执政联盟在2013年9月上台后,大幅收紧接纳难民的名额,决定不接受2014年7月1日以后,获得联合国难民署驻印尼办事处登记的难民,直接导致许多难民被无限期困在印尼。同时,难民船更频繁抵达印尼海岸,去年11月抵达印尼的罗兴亚难民数量,更是自2015年以来最多的。登岸难民多,离岸难民少,接收更多难民造成的困扰,显然已超越印尼提供人道主义援助的意愿。

如今难民中转站已成为难民滞留站,甚至终点站。2019年2月,一名24岁的阿富汗寻求庇护者在印尼滞留17年后自杀,他到最后一刻都不知自己何时能离开这个国度。类似的自杀案在印尼的阿富汗难民群体中时有发生,他们大多在印尼停留多年,不仅无法就业、受教育,连基本生活水平都难以维持。这是因为当前印尼的难民保护机制,并未承认难民为权利主体,且强调印尼仅是难民的过境国。同时,印尼未批准1951年《关于难民地位的公约》,因此容许难民就地融合,并不在印尼政府的义务范围内。

长期以来,印尼官方为难民提供临时性庇护是基于人道主义立场。仅作为难民过境国的印尼,在国际难民保护中应承担多少责任?非公约缔约国是否有义务安置滞留在境内的难民,保障他们的生活水平?从法理层面来看,公约缔约国(如澳洲)应更主动负起接收难民、安置难民的重任。不过,印尼作为《1974年国际海上人命安全公约》等人权条约的缔约国,有义务为周边海域乃至境内受苦难的人提供基本安全保障。

若澳洲坚持收紧难民政策,印尼的难民保护机制将继续承受压力,近期抵达印尼的罗兴亚难民或会面临与阿富汗难民相同的境遇,无限期地滞留在印尼。

国际社会必须意识到难民问题是全球问题。随着亚太地区国内和国际冲突增多,亚细安成员国之间亟需寻求共同缓解本区域难民危机的合作方案。然而,追根究底,如何在难民事务中协调国际责任与国内利益,仍是国际合作的一道难题。

作者是北京大学国际关系学院学生

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