陈抗:全球治理不可回避的三大难题

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全球化和技术进步,使全球治理对人们的日常生活产生越来越重要影响。发生在一个国家的事情,经常会对其他国家产生巨大影响,甚至还可能引发世界动荡。无论是抵御新冠大流行,还是维护生态安全,网络安全,金融安全,国际间的紧密合作都至关重要。移民问题、气候变化问题、可再生资源保护问题的解决,都需要国际社会采取集体行动。

可是,由于并不存在一个“世界政府”,迄今为止的全球治理,只能依靠将近200个国家的合作进行。各国政府自愿加入国际组织,缔结国际合约,并且接受国际组织规则和国际协定的约束。然而,这种合作方式目前正面临着多边组织的作用有限、美国领导全球治理的意愿下降、以及全球治理与国家主权的矛盾这三大不可回避的难题。

多边组织的作用有限

多边主义强调各国利益的不可分割性,坚持普惠和非歧视性原则。在这些原则上建立起来的多边机构具有包容和持久的优点,是理想的全球治理架构。可是,理想与现实有很大的差距。由于国家大小悬殊、利益多元,各国对国际事务的影响力和全球经济的贡献差别非常大,要在多边组织中形成合理的集体决策机制,无疑是道难题。

世界银行的统计数据显示,2019年世界前十个人口大国是中国、印度、美国、印尼、巴基斯坦、巴西、尼日利亚、孟加拉、俄罗斯和墨西哥,他们拥有的人口是世界总数的57.7%;而150个人口小国的人口总数,仅仅是世界人口的8%。按美元现价计算的前十个经济大国是美国、中国、日本、德国、印度、英国、法国、意大利、巴西和加拿大,他们在2019年创造的国内生产总值(GDP)占世界总额的66.9%;而150个经济小国生产的GDP,加起来还不到世界总数的9%。如果坚持国不论大小一律平等,实行一国一票的多数决规则,大国在多边组织中势必永远只是少数,他们会觉得自身利益得不到保障。

反过来,如果给大国增加权重、加大他们在集体决策中的权力,小国又担心利益得不到保障。世行的数据显示,2019年出口货物和服务按美元现价排前十名的贸易大国有中国、美国、德国、日本、法国、英国、荷兰、韩国、新加坡和意大利,这10个国家的出口占世界总量的比重达52%。接下来20个国家的出口占比是29%,世贸组织中其他133个国家的出口占比,加起来还不到18%。但是,对于那些贸易小国而言,出口对世界不重要,不见得对自己国家不重要。吉布提的出口货物和服务虽然仅占世界总量的0.02%,但这却是该国国内生产总值的149.2%。对吉布提而言,出口贸易是生死攸关的经济命脉。

在一个国家里,有时可以牺牲局部利益以换取更大的整体利益。在国际社会里,牺牲一国利益以换取其他国家的利益,是绝对无法以和平协商的方式实现的。多边组织的决策若对自身不利,主权国家要么选择不执行,要么退出多边组织。国家的这种“退群”行为,并不罕见。

有鉴于此,包括世界贸易组织在内的不少多边机构都采取共识决策。这种集体决策机制的好处是,任何一个成员国都可以行使否决权,否决对自己不利的决策。坏处是,太多否决权拥有者会造成“反公地悲剧”(tragedy of the anticommons),使多边组织沦为议而不决的清谈组织,无法有效发挥作用。世贸组织在多哈回合的谈判中就陷入这样的困境,从2001年到2015年经历了长达14年的马拉松谈判,最后得不到任何结果。哥伦比亚大学的黑勒教授(Michael Heller)认为,反公地的主要特征是产权的支离破碎而不容易使用,要解决反公地悲剧,就必须整合产权。然而,要在国际组织中“整合产权”,就需要国家放弃否决权,而否决权一旦赋予,就绝无收回的可能。

世贸组织的无效率和改革的进展缓慢,使许多国家感到失望,失去耐心。他们纷纷另起炉灶,建立区域性贸易组织。11个环太平洋国家在2018年签署了“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP),15个亚太地区国家在2020年签署了“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)。这些“小圈圈”,一般发起的国家都比较少。为了扩大影响力和效果,都希望争取让更多的国家参与其中。欧盟从创建时的核心6国扩大成为现在的27国,亚细安也从5国扩充成为10国,多边组织大都经历过这种由小到大的扩充过程。

然而,越多国家参加的多边组织,异质性越大,要形成共识就越难,扩充后的欧盟和亚细安都存在这样的问题。RCEP原来的16国就是亚细安10国加上中、日、韩、澳、新、印6国。从2013年开始经历了31轮的谈判,最后如果没有印度的退出,谈判到2020年也不可能完成。

多边组织陷入这样一个困境:成员国少时容易形成共识,决策效率比较高,但是影响力和效益都有限;成员国增加后影响范围扩大,但决策机制却越来越像反公地,效率大打折扣,作用十分有限。

美国领导全球治理的意愿下降

其实,组织近200个国家进行全球治理是十分困难的,因为这个集体成员太多。马里兰大学的奥尔森教授(Mancur Olson)在《集体行动的逻辑》一书中指出,特权集体(privileged group)的集体行动比较容易实现,因为这种集体中个别“大成员”从集体行动中得到的利益比其他成员大得多,愿意为集体行动承担大部分甚至全部成本。例如,美国认为北大西洋公约组织在东西方冷战中能够给美国安全带来很大的利益,因此愿意承担高达70%的北约军事开支。其他小国家,如卢森堡、比利时、葡萄牙、丹麦、挪威、希腊、土耳其等,他们承担的北约开支都少过1%。集体行动收益的非对称性,导致贡献激励上的非对称性,出现在集体行动中大成员承担成本、小成员搭便车的以小欺大现象。奥尔森还指出,如果存在激励机制,惩罚破坏合作的搭便车者,奖励为集体行动做贡献的行为,集体行动也比较容易实现。奥尔森的理论说明,全球治理必须要有大国来领导,其领导力具体表现在为多国集体行动承担主要成本的意愿和推动实行奖惩措施的能力。

第二次世界大战后,美国成为世界第一大经济和军事强国,在国家这个集体中的大成员,具有很强的涵盖利益,对世界经济发展有利的事,基本上就是对美国有利的事。目前自由市场经济的全球治理机构,包括世界银行,国际货币基金,世界贸易组织(前身是关税贸易总协定),都是二次世界大战结束后在美国领导下建立起来的。然而,当时出现了另一个超级大国苏联,用另一种全球治理模式引领社会主义阵营与美国为首的西方国家分庭对抗。

随着上个世纪90年代初苏联的瓦解和冷战的结束,美国的领导地位达到最高峰,成为推动全球化、引领全球治理唯一的超级大国,也形成了所谓“美国治下的和平”。在1991年的海湾战争中,获得联合国安理会授权的多国部队对伊拉克发起“沙漠风暴”行动,挫败了伊拉克对科威特的占领和兼并。美国在这次行动中起了领导作用,出动部队数量占34国联盟的74%,不仅承担大部分开支,还为了争取埃及支持,豁免其70亿美元的债务。

当然,美国不会支持那些对自己不利的国际集体行动。例如,美国出于自身利益的考虑拒不签署联合国海洋公约,美国国会也没有批准减少温室气体排放的《京都协议》。在权力不受约束的情况下,美国行政当局还会滥用惩罚手段。例如,在未经联合国安理会批准的情况下,美国在2003年侵略伊拉克,推翻了萨达姆政权。伊拉克战争和随后连年内战造成的人员伤亡与人道灾难,说明大国的“领导力”是危险的双刃剑。

近年来,美国领导全球治理的意愿明显下降。一方面,随着中国等新兴经济体的迅速发展,美国GDP占世界总量的比重从1960年的39.7%,下降到2019年的24.4%。世界经济增长与美国经济的关联度下降,美国的涵盖利益明显地狭隘化,为集体行动提供激励和承担成本的意愿随之大大减弱。另一方面,全球化带来利益分配格局的重大改变,在美国国内形成新的赢家和输家。

随着收入不平等的矛盾加剧,反对全球化的政治力量得到加强。打着“美国优先”旗号的特朗普当选总统,体现了美国民意的这一变化。特朗普上台后成为退出国际机构和国际条约最多的美国总统,先后退出了跨太平洋伙伴关系协定谈判,也退出巴黎气候协定、联合国移民问题全球契约、世界卫生组织等国际组织和国际条约。美国还阻止世贸组织上诉机构任命新法官,使该机构无法运作,特朗普甚至还威胁要退出世界贸易组织。显然,特朗普行政当局是在破坏美国自己建立起来的全球治理机构。

尽管拜登总统上台后,美国重新加入巴黎气候协定和世界卫生组织,拜登也更加重视在多边框架下重建美国领导力,声称“美国回来了”。但是,美国已经不是原来的美国。2020年的总统选举结果显示,支持特朗普的政治力量非常强大。两极化的政治局势使拜登总统在国际舞台上的声音缺乏公信力,国际社会担心另外一个类似特朗普的总统会在不久的将来出现在白宫。

当今世界,中国是有能力在全球治理中发挥领导力的另一个国家。中国是世界第二经济大国,2019年创造的GDP是世界总数的16.3%,中国也是第一人口大国和第一贸易大国。近年来,中国在国际社会中积极发挥作用,发起创建亚洲基础设施投资银行,推动一带一路国际合作倡议。中国已经成为低收入国家双边借贷中最大的债权国,给低收入国家的贷款总额在2019年达到所有官方双边借贷的63%,接近世界银行的贷款规模。在新冠疫情中,中国提供疫苗激励参与一带一路计划的国家,也参加二十国集团暂缓偿债倡议(G20 Debt Service Suspension Initiative), 缓债21亿美元,让23个低收入国家可以将原先预备偿债的资金用于抗疫救急。

不过,在执行G20停止向低收入国家收取贷款利息的协议时,中国认为一带一路项目的贷款、国家开发银行的贷款都属于商业贷款,必须排除在减债协议之外。对世界银行、国际货币基金组织和G20的多边债务重组倡议,中国只愿意参加缓债部分,选择仅在双边谈判中讨论债务减免。作为最大的债权国,中国的这一选择无疑增加债务重组的困难,被认为是不想执行22个富裕国家组成的“巴黎俱乐部”为债务重组和债务减免定下的规则。不过,这个选择也可能是出于自身利益的考量。根据荣鼎咨询在2020年10月的报告中估计,中国对外贷款的四分之一(约940亿美元)出现偿还困难,正在与负债国重新谈判偿债计划。作为“最大的发展中国家”和低收入国家最大的债权国,中国可能不愿意在此次债务减免中承担太大的损失。

随着经济增长的放缓,中国对外贷款的增长估计会比过去十年明显放缓,也会调整过去的放贷行为。一带一路框架也基本停留于双边合作项目,并没有形成一种多边全球治理机制。一般认为,中国在相当长时间内还无法成为在全球治理中承担主要成本、激励国际合作的领导国家。

全球治理与国家主权的矛盾

中国在全球治理中的领导力有限,更主要的原因是中国一贯奉行的不干涉别国内政的原则。传统的观点认为,国家主权神圣不可侵犯,互不干涉内政是国际交往的基本原则。可是,随着全球化的深入,国际间的相互依赖越来越强,国内与国际的界限也越来越模糊。全球治理,就是要制定规则,通过国际组织的协定条约和多边借贷机构的贷款条件来规范行为。加强全球治理,势必要限制国家主权、干涉内政。

由于开放贸易和投资对经济发展有很大的益处,多数国家都愿意在不同程度上服从全球治理的规则,甚至愿意修改法律、改变商业行为,以求融入全球市场。类似产品分类、行业标准、通关程序等规则对贸易投资有利,多数国家都乐意接受。还有一些规则能够解决国家间互动的集体失败,也很受欢迎。例如,伴随着全球化,一些国家利用降低公司税率竞相吸引外资,跨国公司也用撤资作为威胁、迫使所在国降低税率,国与国之间出现不良的逐底竞争。欧元区国家的平均公司税率就从1995年的36.8%下降到2020年的22.7%。各国政府税收流失,苦不堪言。在2021年6月,七大工业国财政部长在伦敦达成协议,支持把全球最低公司税率设定在15%。这个协议,对多数国家都有利,应该会被很多国家所接受。可见,对连税收这种最古老、最基本的国家主权都要受全球治理的约束。还有一些对国家长期有利、短期不利的规则,如劳工标准、环境保护、知识产权保护等,在国内政治条件允许的情况下,也可能被接受。中国加入世贸组织时,就有“以开放倒逼改革”的说法。

对国家主权的限制和对国家内政的干涉,虽然在经济领域似乎比较成功,但也经常面临反弹。哈佛大学的罗德里克教授(Dani Rodrik)关于民主、国家主权、全球化形成三元悖论的论述,核心就是全球治理与国家主权的矛盾。一方面,国家为了参与全球化通过修改法律、接受国际协定的约束让渡一部分主权。另一方面,全球化进程又会带来社会问题,民主国家中的选民会通过选票,要求政府抵制全球治理的影响,用国家主权对抗国际规则。美国领导全球化的意愿减弱以及英国脱欧,都是明显例证。英国选民认为欧洲一体化对他们而言是弊大于利,英国给欧盟让渡了太多的主权。于是他们通过全民公投,退出欧盟,不再接受这个国际治理机构的约束。

与经济问题相比较,全球治理在其它问题上更难奏效,受国家主权的反制更明显。在现代社会里,人们已经不能容忍发生在家庭中的虐待和暴力事件,多数国家都制定法律干涉家暴案件、保护受害人。国际社会也有类似的做法,从1948年到2006年,保护人权的联合国条约体系逐渐发展完善,不过在执行方面却受到国家主权的限制。2021年发生在缅甸的事情,就可以说明这一点。缅甸军方今年2月1日发动军事政变,推翻民选政府,并且以暴力镇压抗议示威活动。根据联合国特使的报告,到6月份为止,在缅甸军方镇压中遭到杀害者已经超过600人, 6000人被捕,5000人被拘留,超过17万人流离失所。3月11日,联合国安理会首次发出声明,强烈谴责缅甸军方使用暴力对付包括妇女、孩童在内的和平抗议者,深度关切被限制的医护、公民社会、工会成员、记者和媒体工作者,并且要求立即释放国务资政昂山素季和总统温敏等被任意拘留者。4月24日,亚细安领导人在印尼首都雅加达与缅甸军人政权领导人对话,达成包含“缅甸各方应立即停止暴力,各方应开始进行建设性对话寻求和平解决办法,亚细安派特使协助对话”在内的五点共识。然而,缅甸军方并没有履行五点共识,继续对抗议群众进行暴力镇压,亚细安的斡旋没有产生效果。6月18日,联合国大会通过决议,谴责缅甸军方的暴行,并且呼吁各国停止给缅甸军方提供武器。不过,联合国的干预也不会有实质效果,说明全球治理在保护人权方面举步维艰。由于没有世界政府,全球治理机构在保护人权方面无法回避国家主权,可以做的其实很少。

值得注意的是包括新加坡在内的五个亚细安国家的态度。为了奉行不干涉内政的原则,这些国家在亚细安内部不便公开批评缅甸军方,但是在联合国框架下却明确表态、投票支持谴责缅甸军方暴行的决议案。很明显,他们行为上的不一致,体现了不干涉内政原则的尴尬处境。

尽管许多人对多边主义情有独钟,由少数国家建立的“小圈圈”似乎越来越多。尽管不少国家还在奉行不干涉他国内政的原则,这个原则正在接受更大的挑战和考验。尽管全球治理需要大国的领导,美国的影响力却在明显衰退,而中国也无力填补空缺,全球治理将面临一段缺乏领导的时期。全球治理的这三大难题,目前虽然还看不到有任何可行的解决方法,但是必须要认真面对,有的则需要重新认识,绝对不能回避。

作者是新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授

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