在赫尔曼·黑塞（Hermann Hesse）的小说《东方之旅》中，一群朝圣者在莱奥的带领下，踏上了精神探索之旅。莱奥是一个看似卑微的仆人，负责照顾他们的需求，并使他们井然有序。但莱奥却在途中突然失踪，朝圣之旅随之陷入混乱。旅行者认为自己才是旅途的真正领导者，但没有了里奥安静而必要的存在，他们迷失了方向。
失去经验丰富的政府专业人士，也会带来同样风险。这些职业公务员、行政人员和专家通常远离媒体聚光灯，维持着现代国家的平稳运行，但当他们突然被解职，就像美国国际开发署、联邦调查局、中央情报局、美国国家科学基金会、美国国家海洋与大气管理局和美国国立卫生研究院等重要机构正在发生的，治理工作并不会在新领导层的指挥下照常进行。相反，四分五裂、效率低下、功能失调的情况普遍存在，正如黑塞笔下的朝圣者一样。虽然在黑塞的故事中，莱奥只是单独一人，但他代表了所有默默无闻的官僚和公务员，是他们让国家这艘巨轮得以继续航行。
这个问题的核心是委托—代理困境（principal-agent dilemma），经济学家斯蒂芬·罗斯（Stephen Ross）、迈克尔·詹森（Michael Jensen）和威廉·H·梅克林（William H. Meckling）在1970年代提出这一概念来描述一方代表另一方行事时，可能出现的一个问题。在政府中，政治领导人（委托人）依赖官僚或官员（代理人）将决策转化为行动。政治领导人当然希望自己的指令得到严格贯彻，而官僚们则依据自身专业知识、职业道德和将长期稳定置于短期结果之上的要求，来指导自身行为。
