特稿:中国大陆海警三号令引发三海紧张 分析:外界担忧北京实际管辖治权模糊海域

中菲6月17日在南中国海仁爱礁(菲律宾称阿云津礁)水域发生冲突。菲律宾在6月19日公布事发时所拍摄的视频,并指中国海警挥舞棍棒、刀具等,并称一名菲海军人员在对峙中被砍断拇指。中国官媒《环球时报》则指菲律宾意图抹黑中国的维权执法行为。(法新社)
中菲6月17日在南中国海仁爱礁(菲律宾称阿云津礁)水域发生冲突。菲律宾在6月19日公布事发时所拍摄的视频,并指中国海警挥舞棍棒、刀具等,并称一名菲海军人员在对峙中被砍断拇指。中国官媒《环球时报》则指菲律宾意图抹黑中国的维权执法行为。(法新社)

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中国大陆海警局今年6月15日开始实施新颁布的《海警机构行政执法程序规定》(海警三号令),扩大海警执法权后,先后与菲律宾和日本在海上出现不同程度的紧张摩擦,在金门海域也发生登检台湾渔船的纷争。

受访学者分析,三号令是在北京三年前通过的《海警法》的基础上,再颁布的海上具体操作程序,让海警执法时更有底气,也更师出有名。但新令称,海警可在中国管辖海域执法,是一项模糊的表述,可能进一步引发外界担忧北京利用海警执法,逐步形成对治权模糊海域的实际管辖。

中国海警局今年5月15日发布海警三号令,一个月后开始施行,当中涵盖海上行政执法的各个领域和环节,是海警开展行政执法工作的基本规范。根据新规定,中国海警在认定的管辖海域,可登检扣押涉嫌违反出入境管理规定的外国船舶与人员;涉嫌侵闯中国领海的外国人,可最长被拘留审查60天。

海警三号令实施仅两天后,中国海警6月17日首次执行新规,在有主权争议的仁爱礁(菲称阿云津礁)水域拦截并登上菲律宾运补船,马尼拉称事故导致八名菲军人受伤;八人被短暂扣押后由菲方接回。

在东海与中国有主权争议的日本,6月20日开始也连续五天派遣“惠比寿号”和“鹤丸号”等四艘渔船以及数艘巡视船进入钓鱼岛(日称尖阁诸岛)海域,明显试探北京执法底线与决心。

但据中国海警6月24日通报,中国海警舰艇对上述日本船只采取必要管控措施并警告驱离;相同情况从7月2日至4日再度发生。

澎湖渔船“大进满88号”上星期二(7月2日)晚则在金门东北外海被大陆海警船登检押回福建围头港,是时隔17年台湾渔船再被大陆公务船登船检查

台湾国防安全研究院国防战略与资源研究所所长苏紫云接受《联合早报》采访时分析,为加强海警执法权,北京2021年先后通过《海警法》《海上交通安全法》奠定法律基础,今年再跟进颁布海警三号令明确操作程序,授权海警拘留外国人员船只。

南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院副教授李明江受访时分析,中国官方通过新行政令进一步明确规范海上执法,让海警更师出有名,并更好管理外界预期。但这种做法实际上还是新瓶装旧酒,因新令颁布前中国海警在海上一直都在采取大致相同的行动。有三号令作为法律支撑后,中国海警预计还会更强势执法。

苏紫云分析指出,中国海警根据三号令可在“管辖海域”执法,覆盖领海以外主权模糊的范围,可能引发更多争议。

李明江分析,管辖海域意味着中国海警执法范围包括毗连区、专属经济区等。尽管中国未在三号令中明确,但如果认为海警执法权适用于北京主张的南中国海九段线以内,这可能引发外界反弹。外界目前也担心,中国海警通过管辖治权模糊的海域,利用执法逐步形成事实上的管辖。

中国海警在台海行为与三号令关系不大

有分析认为,尽管澎湖渔船被大陆海警扣押,可能不属于海警三号令覆盖的范围,但表明北京可能延伸今年2月开启的“金门模式”,加码管控台湾周边岛屿和领海,弱化台湾政府治权

受访学者认为,三号令更多是针对东海和南中国海的海域争端,与中国大陆海警在台海的行为关系不大。

台湾中华战略前瞻协会研究员揭仲受访时分析,澎湖渔船扣押事件表明,大陆可能取消过去给予台湾渔民的特殊待遇,并开始把他们视同大陆渔民处理,在海上违反大陆法律时不会再网开一面。

揭仲也指出,北京过去两年持续升级对台海管辖权的法律战,今年2月从金门海域入手,开始消除原先由台湾管辖的空白地带,旨在压制民进党政府,并阻止外国军舰任意行经台海。台军目前大量通过雇佣商船对外离岛进行军事人员物资补给;这些船只未来在两岸紧张进一步升级时,也可能面临大陆海警登检查扣的风险。

中国倚重海警避免军事冲突升级

受访学者认为,中国目前更倚重海警在周边水域处置争端,旨在避免冲突升级引爆军事冲突,也让有军事盟约的国家更难介入。

揭仲分析,中国目前是通过民兵、海警、海军在海上联合维权,并让海警站在一线执法。他说,中国海警船在数量、吨位、舰艇结构等都远强于亚太其它对手,海上执法使用武力时占据优势;一旦对方呼叫海军驰援,升高冲突风险就不再是北京的责任。再加上三号令作为行动的规定和依据,中国海警在发生事件时在法理上也能更站得住脚。

李明江也认为,中国海警在管控海上争端的角色逐渐突出,是希望避免出动海军直接介入并开出第一枪,意外触发美菲、美日等军事同盟。

三号令将在三海引发不同烈度的博弈

受访学者研判,三号令颁布后南中国海、台海、东海将出现不同烈度的博弈。

揭仲预期,北京在认为已形成实际管辖的南中国海仁爱礁、黄岩岛(菲称斯卡伯勒浅滩),将采取非常强势的行动避免管辖被侵蚀;在钓鱼岛、金门等日台管辖程度较高的海域,则会以比较稳健保守的姿态,开展更多常态性巡航侵蚀对方有效管辖,创造共同管辖的新现状。

苏紫云也分析,南中国海将是三号令最激烈的博弈场,其次是台海,最温和是东海。他认为,中国海警在沿海执法时是“真正的现实主义者”,会根据对方实力调整应对手段。中国海警在南中国海因菲律宾军力最弱会使用暴力,在台海会登检拿捕违反大陆法规的船只人员;在东海面对海上力量较强的日本,则更多是“展现国旗”并适度追逐日本渔船。

李明江则分析,中国多年来在沿海一直面临平衡维稳和维权需求的战略挑战,在实现海洋利益极大化的同时,也希望维护周边地缘政治稳定,但维稳效果始终不理想,导致邻国军事安全上更多倒向美国,由美国主导的小多边安全安排也日益增多。尽管美国11月将举行总统选举,但结果大概率不会改变华盛顿在印太的战略目标和投入力度,北京则会以更强势的姿态面对日益对立的安全环境。

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